II OSK 1173/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2376/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewydania decyzji w terminie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2376/16, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 2 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 32.500 zł z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. Organ administracji ustalił, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 30 marca 2011 r., a decyzja wydana [...] sierpnia 2011 r. Postępowanie trwało więc 145 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 65 dni. Ustalając okres zwłoki Wojewoda uznał, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 15 dni przeznaczone na uzgodnienia decyzji z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. i Starostą O. Ustalono w tym zakresie, że pisma zawierające wystąpienia o uzgodnienia przez organy współdziałające w wydaniu decyzji zostały nadane w urzędzie pocztowym w dniu 20 lipca 2011 r. i doręczone adresatom 21 lipca 2011 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. decyzję uzgodnił pismem z 27 lipca 2011 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 1 sierpnia 2011 r. Starosta O. nie zajął stanowiska, wobec czego przyjęto, że uzgodnienie nastąpiło w trybie tak zwanej "milczącej zgody" w dniu 4 sierpnia 2011 r. W związku z tym uznano, że do terminu załatwienia sprawy nie podlega wliczeniu okres od 21 lipca 2011 r. do 4 sierpnia 2011 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] lipca 2016 r., na skutek zażalenia Wójta Gminy O., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. Ustalając okres zwłoki organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Dodatkowo zwrócił uwagę na fakt, że Wójt Gminy O. pismem z 30 marca 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której dotyczyło postępowanie, a następnie pismem z 20 czerwca 2011 r., zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a, zawiadomił strony o zmianie z urzędu kwalifikacji wniosku z 30 marca 2011 r. Wójt wskazał, że "błędnie zakwalifikował przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jako inwestycję dotyczącą ustalenia warunków zabudowy". W ocenie Ministra, treść złożonego wniosku oraz charakter wskazanej w nim inwestycji nie dawały żadnych podstaw do arbitralnego uznania, że wniosek z 30 marca 2011 r. stanowił wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stąd brak podstaw do przyjęcia, że w dniu 30 marca 2011 r. inwestor nie wniósł o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a co za tym idzie, że 65-dniowy termin nie rozpoczął swojego biegu z chwilą złożenia tego wniosku. W kwestii zaś złożenia w dniu 12 lipca 2011 r. mapy sytuacyjno-wysokościowej Minister stwierdził, że na pierwszej stronie wniosku widnieje adnotacja sporządzona przez pracownika Urzędu Gminy O. "30.03.2011 r. wniosek kompletny". Niezależnie od tego, jeżeli organ gminy stwierdził, iż wniosek inwestora zawiera braki uniemożliwiające prowadzenie postępowania, obowiązany był zastosować procedurę określoną w art. 64 § 2 k.p.a. Od ustawowego terminu 65 dni na wydanie decyzji należy bowiem odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia tych braków. Jako że Wójt Gminy O. nie powiadomił wnioskodawcy w sposób przewidziany przepisami prawa o nieprawidłowościach we wniosku (uczynił to ustnie/telefonicznie), brak podstaw do odliczenia od ustawowego terminu, w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, okresu związanego z uzupełnieniem podania o mapę sytuacyjno-wysokościową. Niedochowanie prawidłowej procedury wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych podania nie pozwala bowiem na odliczenie od 65-dniowego terminu okresu związanego z ewentualnym uzupełnieniem wniosku. Ponadto ewentualne uzupełnienie braków we wniosku pozostaje bez wpływu na początek terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Mając na uwadze treść art. 51 ust. 2 ustawy, Minister stwierdził, że przy ustalaniu początku biegu terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej kluczowe znaczenie ma dzień wpływu wniosku, choćby niekompletnego. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dotknięty brakami formalnymi wniosek inwestora zainicjował postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął swój bieg od dnia następnego po złożeniu przedmiotowego wniosku, tj. od dnia 31 marca 2011 r., podczas gdy termin załatwienia sprawy powinien być liczony po dokonaniu właściwej kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego (w dniu 20 czerwca 2011 r.), od dnia następnego po usunięciu braków formalnych wniosku, tj. od dnia 13 lipca 2011 r., względnie: - art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe zaniechanie wyłączenia z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej okresu uzupełniania przez inwestora wniosku o kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej, który stanowił okres opóźnienia powstały z winy strony, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wskutek braku uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności pominięcie, że w okresie od dnia 31 marca 2011 r. do dnia 20 czerwca 2011 r. prowadzone w sprawie postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, a nie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym wymieniony okres nie podlega zaliczeniu do czasu trwania postępowania lokalizacyjnego zagrożonego sankcją finansową. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu – decyzji Wójta Gminy O. z [...] listopada 2014 r. w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2011 r., co skutkuje – zdaniem skarżącego – bezprzedmiotowością postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów administracji. Uznał, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej, nawet niekompletny, wszczął postępowanie w sprawie. Ponadto Sąd stwierdził, że wniosek ten wpłynął do organu 30 marca 2011 r. Co prawda został zatytułowany jako wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, niemniej jego treść oraz rodzaj inwestycji od samego początku wskazywały na lokalizację inwestycji celu publicznego. Z uwagi na tę okoliczność Sąd nie zaakceptował stanowiska skarżącego, że dopiero z chwilą "formalnego przekwalifikowania" tego wniosku tj. z dniem 20 czerwca 2011 r., rozpoczął bieg terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej. Wniosek bowiem, wbrew stanowisku skarżącego, wszczął postępowanie w sprawie decyzji lokalizacyjnej, choć nie był kompletny, gdyż brakowało mapy sytuacyjno-wysokościowej. Dalej Sąd stwierdził, że nie jest możliwe po pierwsze, liczenie terminu 65 dni od dnia złożenia mapy sytuacyjnej, po drugie, odliczenie terminu na jej złożenie od ustawowego okresu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Jakkolwiek bowiem termin niezbędny na uzupełnienie wniosku podlega odliczeniu, jednak jedynie w sytuacji zastosowania trybu postępowania z art. 64 § 2 k.p.a., co nie miało miejsca w tej sprawie. Za bezzasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skargi, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest bezprzedmiotowe wobec uchylenia decyzji lokalizacyjnej. Stwierdził, że bez znaczenia dla postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest to, czy decyzja lokalizacyjna została wykorzystana w procesie inwestycyjnym, czy też została wyeliminowana z obrotu prawnego. Przedmiotem badania w tym postępowaniu jest etap postępowania lokalizacyjnego od dnia złożenia wniosku do daty wydania decyzji lokalizacyjnej. Dalszy byt prawny tej decyzji nie podlega badaniu w sprawie o wymierzenie kary. Celem omawianych przepisów jest bowiem dyscyplinowanie organu w ramach czasowych danego postępowania lokalizacyjnego, zatem poza jego kompetencją znajdują się dalsze akty administracyjne dotyczące tej decyzji. Sam fakt wszczęcia postępowania lokalizacyjnego i wydanie decyzji lokalizacyjnej nakłada na organ nadzoru obowiązek zbadania zachowania terminu 65 dni i w razie stwierdzenia jego przekroczenia – nałożenia kary pieniężnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: - art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3, art. 63 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie stanowiska Ministra, który dokonał wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie daty wszczęcia postępowania lokalizacyjnego w następstwie dokonania wadliwej oceny skutków sprecyzowania przez inwestora pierwotnego wniosku oraz usunięcia jego braków formalnych, - art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie rozstrzygnięcia Ministra, pomimo niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zbadania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji poczynienia błędnych ustaleń faktycznych dotyczących okresów niepodlegających wliczeniu do dopuszczalnego czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, odnoszących się do opóźnień powstałych z winy strony (np. okresu uzupełnienia przez inwestora wniosku lokalizacyjnego), - art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji lokalizacyjnej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe zastosowanie, bowiem decyzja lokalizacyjna została wydana w terminie, a dodatkowo została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec odstąpienia przez inwestora od realizacji zamierzenia inwestycyjnego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnego ustalenia daty wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co – w ocenie Sądu pierwszej instancji i organów administracji – nastąpiło w dniu wpływu wniosku z 30 marca 2011 r. zatytułowanego "Wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy", wyjaśnić należy, że decydująca w materii oznaczenia przedmiotu prowadzonego postępowania jest treść wniosku i zawarte w nim żądanie inwestora, a nie tytuł złożonego podania. Z treści zaś wniosku z 30 marca 2011 r. wynikało, czego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że inwestorowi –Gminie O. – chodziło o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy schroniska dla bezdomnych zwierząt. Stąd podstawę prawną swego wniosku inwestor uczynił art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). W razie jakichkolwiek wątpliwości co do treści żądania Wójt Gminy O. miał możliwość, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wezwać wnoszącego podanie o jego sprecyzowanie, zakładając oczywiście, że takie wątpliwości mogły wystąpić skoro wnioskodawcą była Gmina O. Mając zatem na uwadze, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądania strony, zaś datą wszczęcia takiego postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), nie ma podstaw prawnych by twierdzić, że postępowanie lokalizacyjne zostało wszczęte w dacie zmiany "z urzędu" kwalifikacji wniosku z 30 marca 2011 r., tj. w dniu 20 czerwca 2011 r. Ponadto błędne, jak to wynika nie tylko z istoty sprawy, ale i z pisma Wójta Gminy O. z 20 czerwca 2011 r., zakwalifikowanie wniosku i prowadzenie uprzednio postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie można uznać jako okres opóźnienia spowodowany z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, który nie wlicza się do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym zarzut naruszenia art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3, art. 63 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie jest zasadny. Błędne jest też stanowisko skarżącego kasacyjnie, że dotknięty brakami formalnymi wniosek, nie zawierający mapy sytuacyjno-wysokościowej, nie mógł zainicjować postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, bądź że w tej sprawie okres uzupełnienia wniosku nie powinien być liczony do czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, gdyż było to opóźnienie powstałe z winy strony, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie należy podzielić stanowisko organów administracji, że fakt ten nie ma żadnego znaczenia dla oceny zachowania przez Wójta Gminy O. terminu do załatwienia sprawy. Okoliczność, że do wniosku o wydanie decyzji nie załączono mapy sytuacyjno-wysokościowej nie spowodowała żadnych dodatkowych czynności organu właściwego do załatwienia tej sprawy administracyjnej, w szczególności zmierzających do usunięcia tego braku. Z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy O. nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, zaś inwestor brak wniosku uzupełnił z własnej inicjatywy. Ponadto organ uznał, że wniosek jest zupełny zaraz po jego wniesieniu, o czym świadczy uczyniona w dniu 30 marca 2011 r. adnotacja o treści "wniosek kompletny". W świetle tych okoliczności niezasadna jest argumentacja oparta na tezie, że niekompletny wniosek nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego i w związku z tym termin do załatwienia sprawy powinien rozpocząć bieg dopiero po jego uzupełnieniu. Po pierwsze, w świetle art. 61 § 3 k.p.a., brak podstaw do przyjęcia, aby podanie, które nie spełnia ustawowych wymogów, nie powodowało wszczęcia postępowania; po drugie, winę za to, że wniosek posiadał braki ponosi także Wójt Gminy O., który nie podjął czynności zmierzających do uzupełnienia wniosku. W tych okolicznościach niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3, art. 63 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powiązany z datą wszczęcia postępowania w dniu usunięcia braków formalnych wniosku, oraz zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za nieuzasadnione należało uznać także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej związane z brakiem umorzenia postępowania w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wydania decyzji lokalizacyjnej po terminie w sytuacji, gdy ta decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na odstąpienie inwestora od realizacji zamierzenia inwestycyjnego. W postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej istotny jest jedynie czas trwania postępowania lokalizacyjnego, zaś dla jego oceny istotnymi datami jest dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej oraz data jej wydania. Oznacza to, że bez znaczenia pozostaje dalszy byt prawny decyzji lokalizacyjnej, to, czy ona nadal pozostaje w obrocie prawnym, bądź też, czy inwestor skorzystał z uprawnień z tej decyzji wynikających. Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.