II GSK 480/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 322/16 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną II GSK 480/17 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi C. S. (dalej: Skarżąca), uchylił decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Kierownik ARiMR), z dnia [...] października 2015, wydaną w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: W dniu [...] maja 2011 r. Skarżąca wniosła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Kierownik ARiMR, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową, w wysokości 8.948 zł., co do pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie: 4.1- Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 6.948 zł do uwzględnionej powierzchni 5,79 ha (+ koszty transakcyjne w wysokości 2.000 zł). W kolejnych latach Skarżąca składała wnioski kontynuacyjne, które były rozstrzygane pozytywnie decyzjami z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r. W dniu [...] maja 2014 r. Skarżąca złożyła kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku, po jego weryfikacji oraz załączników graficznych stwierdzono, że część działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...], została przekształcona z trwałego użytku zielonego na grunt orny. Na załączniku graficznym podano 0,22 ha pszenicy jarej, co oznaczało zmniejszenie powierzchni trwałych użytków. W związku z powyższym organ zastosował kod nieprawidłowości, 06 - rolnik nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych. W dniu [...] lipca 2015 r. Kierownik ARiMR wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, a następnie decyzją z [...] października 2016 r. ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 4.168,80 zł. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, a po jego rozpatrzeniu, Dyrektor ARiMR, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca deklarowała na części działki ewidencyjnej nr [...], położonej w powiecie ł., gminie Ł., obręb A., trwały użytek zielony na powierzchni 1,76 ha (działka rolna A - 1,23 ha, B - 0,53 ha). Natomiast kontrola administracyjna wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 wykazała, iż na ww. działce ewidencyjnej, powierzchnia trwałych użytków zielonych uległa zmniejszeniu o 0,22 ha (działka rolna A - 1,01 ha, B - 0,53 ha). Skarżąca natomiast zadeklarowała w 2014 r. działkę rolną F o powierzchni 0,22 ha w grupie upraw JPO (uprawa pszenicy jarej), co wskazywało na fakt zniszczenia łąki trwałej, na skutek przekształcenia trwałego użytku zielonego na grunt orny. W tej sytuacji został zastosowany kod nieprawidłowości 06 - producent rolny nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych. W związku z powyższym, zgodnie z § 38 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z dnia 13 marca 2013r.), w decyzji odnoszącej się do wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, zastosowano zmniejszenie o 20% należnych w 2014 r. płatności rolnośrodowiskowych. Dyrektor ARiMR wskazał również, że zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 z późn. zm., dalej: rozporządzenie 65/2011), Skarżącej dotyczył również zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek, z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego za rok - 2011, 2012, 2013. Z uwagi na stwierdzone uchybienia w przestrzeganiu przez Skarżącą wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych, w wysokości odpowiadającej 20 % płatności przyznanych do działek rolnych w 2011 roku, na których w 2014 r. stwierdzono nieprawidłowość. Kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, za lata 2011-2013 wynosiła: 1.389,60 zł + 1.389,60 zł + 1.389,60 zł, łącznie 4.168,80 zł. Uznał również, że nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011. Płatności nie zostały bowiem dokonane na skutek pomyłki ARiMR, a nienależna wypłata płatności rolnośrodowiskowej nastąpiła wyłącznie na skutek działań Skarżącej. Wyjaśnił również, że nie może być zastosowany art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Skarżąca tym samym jest zobowiązana do zwrotu płatności w wskazanej wysokości. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów: - art. 8 i art.107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, - § 38 ust. 6 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., poprzez nieuprawnioną (rozszerzającą) wykładnię tego unormowania i uznanie, że w myśl art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011, w przypadku niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, kwota do zwrotu winna stanowić 20% przyznanej kwoty płatności rolnośrodowiskowej, uzyskanej w latach poprzednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 listopada 2016 r. uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że co do zasady, dla ewentualnego ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych, nie jest konieczne uprzednie wzruszenie decyzji przyznających pomoc. Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie trwania zobowiązania wywołuje konsekwencje w postaci odmowy przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, a także konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania. Zasadom tym odpowiada treść powoływanego rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. regulującego zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku, w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów (§ 38), oraz w odrębnym przepisie (§ 39) - przesłanki zwrotu płatności w sytuacji, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w tym gdy zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (ust. 2). Regulacje te dotyczą dwóch różnych zagadnień i nie można ich mieszać. Nie można tworzyć podstawy decyzji czerpiąc z dwóch różnych regulacji. Podkreślił, że § 38 dotyczy ustalania wysokości zmniejszenia płatności w danym roku, w którym naruszono zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W odniesieniu do Skarżącej przepis ten został zastosowany w odniesieniu do wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności na rok 2014. Wskazał również, że kluczowy w sprawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. Dodał, że z dniem 14 listopada 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniające analizowane rozporządzenie z dnia 13 marca 2013r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1312). W wyniku zmiany doprecyzowano przesłankę zwrotu płatności, formułując ją w następujący sposób: "zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem". Z kolei z dniem 15 marca 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniające omawiane rozporządzenie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 324). W wyniku zmiany dodano pkt 2a w § 39 ust. 2. Od tego momentu pkt 2 dotyczy zwrotu płatności przyznanych w ramach Pakietu 1: Rolnictwo zrównoważone. Spornych w sprawie płatności w ramach Pakietu 4, dotyczył nowo wprowadzony pkt 2a. Wynika z niego, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Podkreślił, że kluczowe znaczenie w sprawie ma treść przepisów przejściowych zawartych w rozporządzeniu zmieniającym z 2014 r. Zgodnie z § 2 do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami: (1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, (2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. W sprawie nie zaistniała żadna z sytuacji opisanych w hipotezie przywołanej normy. Tym samym, skoro nie zaistniała żadna z sytuacji uprawniających do stosowania przepisów dotychczasowych, w badanej sprawie należało stosować przepisy rozporządzenia w sprawie płatności z 2013 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2014 r. Kierownik ARiMR jako podstawę rozstrzygnięcia powołał natomiast § 38 ust. 6 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., w uzasadnieniu nawiązując do treści § 39 ust. 1, pomijając wskazania płynące z przytoczonych przepisów przejściowych zawartych w nowelizacjach z 2014 i 2015 r. Wadliwą podstawę materialnoprawną decyzji zastosował również organ II instancji, orzekając na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r.. i dopuszczając się błędu, który musiał skutkować uchyleniem obu decyzji przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a.). Błąd ten niewątpliwie miał wpływ na wynik sprawy. Treść § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia, który należało zastosować w sprawie jest zupełnie inna od powoływanego przez organy brzmienia ust. 2 pkt 2. W nowym, aktualnym brzmieniu, należy uwzględniać zasadę, że zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy pozostaje zupełnie bez powiązania z tą zasadą. Wskazał, iż z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu nie wynika w żaden sposób, na jakiej podstawie organy zastosowały metodę wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi. Organy błędnie pominęły aktualne brzmienie § 39, który precyzuje sposób ustalania płatności do zwrotu. Oparły swoje ustalenia na wadliwych podstawach prawnych, naruszając obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor ARiMR, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia 65/2011, polegające na uznaniu, iż brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje na jego kompetencyjny i ramowy charakter, i uznanie przez Sąd, że przepis ten nie stanowi zamkniętej normy prawnej, a w szczególności, że norma ust. 2 nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z treści przepisu wprost wynika powinność zmniejszenia lub nieprzyznawania pomocy w przypadku niespełnienia określonych obowiązków i kryteriów przez rolnika, 2. art. § 39 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, iż organy obu instancji błędnie zastosowały treść tego przepisu jako podstawę materialnoprawną decyzji, bowiem zdaniem sądu zastosowanie powinien mieć przepis § 39 ust. 2 pkt. 2a, podczas gdy przepis art. § 39 ust. 2 pkt. 2 został zastosowany prawidłowo, bowiem jego hipoteza odnosi się do stanu faktycznego sprawy tj. płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki objętej zobowiązaniem, 3. art. § 39 ust.2 pkt. 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że przepis ten ma zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy normy tej, na mocy § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 marca 2014r., zmieniającego cytowane powyższej rozporządzenie, nie stosuje się do zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych przed 15 marca 2014 r.; W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie wskazanych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie Skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, czy też wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy, przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, szczegółowo wskazanych w petitum środka odwoławczego. Istota tych zarzutów sprowadza się do prawidłowego określenia podstawy prawnej zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych Skarżącej w latach 2011 - 2013. Uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Sądu I instancji uznał, że w sprawie nie mają bezpośredniego zastosowania przepisy art. 18 ust 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, które określają jedynie ogólną zasadę obowiązku odzyskiwania płatności w razie naruszenia wykonania zobowiązania rolnośrodowiskowego. Uznał jedocześnie, że ma zastosowanie § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia z 2013 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniające rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie zasadnym jest ich łączne rozpoznanie. Postępowanie w niniejszej sprawie, dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 i 2012. Zostało ono wszczęte w dniu [...] lipca 2015r., po stwierdzeniu podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu, działek rolnych zgłoszonych przez Skarżącą do planu rolnośrodowiskowego, nieprawidłowości dotyczących zaniechania prowadzenia na części działki, oznaczonej jako działka A i B, działalności rolniczej. Stwierdzono bowiem nieprawidłowość polegającą na przekształceniu części tej działki z trwałego użytku zielonego na grunt orny, (zastosowano kod nieprawidłowości 06 – rolnik nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych). Odnosząc się do podniesionych zarzutów, za nie trafny należy uznać zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia 65/2011. Sąd I instancji uznał bowiem zasadnie, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Rozporządzenie 65/2011 stosuje się w zakresie jaki wynika wprost z tytułu tego aktu, który reguluje szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE ) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli. W art. 5 ww. Rozporządzenia wprowadzono ogólną zasadę, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności powiększonej o odsetki obliczonej zgodnie z przesłankami określonymi w ust. 2. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tego aktu, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Według art. 18 ust. 2, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W świetle powyższych regulacji nie ulega kwestii, że prawodawca unijny rozróżniając instytucję zmniejszeń, wykluczeń (nieprzyznawania) i odzyskiwania wsparcia niewątpliwie wprowadził obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, a państwa członkowskie zobowiązał do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności. W treści przytoczonych przepisów brak jednakże wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających. Tym niemniej uznać należy, że regulacja zawarta art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 – stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności – zakłada potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych "doprecyzowujących" sposób ustalania wysokości kwot podlegający zwrotowi z tytułu naruszeń zobowiązań rolnośrodowiskowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności ww. rozporządzenia. W świetle tych wywodów należy przyjąć, że regulacje art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia 65/2011 mają charakter ogólny i ramowy, a ust. 2 również kompetencyjny, przyznając państwu członkowskiemu uprawnienie do skonstruowania – według wskazanych reguł - przepisów szczegółowo określających sposób ustalenia kwot podlegających pomniejszeniu lub odzyskaniu. Ich rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwój Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1387, z późn. zm.). Postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczyło zgodności z prawem ustalenia - w oparciu o treść § 39 rozporządzenia - obowiązku Skarżącej dotyczącego zwrotu płatności rolnośrodowiskowych nienależnie pobranych za lata 2011 i 2012. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę na to, że przepis § 39 rozporządzenia pomiędzy datą wydania ostatecznej decyzji o płatności za rok 2011, a datą orzekania o zwrocie nienależnie pobranej płatności, podlegał zmianom, co uszło uwadze organów. Wprowadzone zmiany określały kryteria, w oparciu o które należy ustalać wysokość kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowej podlegających zwrotowi. Niewątpliwie zmiany te miały na celu dostosowanie przesłanek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych do omawianego już wyżej ust. 2 art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym do 13 listopada 2013 r., kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. Z dniem 14 listopada 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r., zmieniające rozporządzenie "w sprawie płatności rolnośrodowiskowych" (Dz. U. z 2013 r. poz. 1312). W wyniku tej zmiany doprecyzowano przesłankę zwrotu płatności, formułując ją w ten sposób, że "zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem". Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniono rozporządzenie z dnia 13 marca 2013r. W wyniku tej zmiany, która weszła w życie 15 marca 2014 r. ustalono nowe brzmienie ust. 2 § 39 rozporządzenia oraz dodano pkt 2a. Zgodnie z § 39 ust. 2 płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia 65/2011, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu ( pkt 1), zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi: a) powierzchni stanowiącej różnicę między: powierzchnią, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa, a powierzchnią stanowiącą różnicę między: powierzchnią obszaru gruntów ornych, na którym powinien być realizowany ten pakiet, a powierzchnią obszaru gruntów ornych objętego zmniejszeniem (pkt a), do powierzchni, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa (pkt b). Natomiast w myśl dodanego do § 39 pkt 2a płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie należy stosować przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w brzmieniu nadanym tym przepisom nowelizacją z 2014 roku, rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. Zgodnie bowiem z § 2, mającym charakter intertemporalny, do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami: (1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, (2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia – stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z sytuacji uprawniających do stosowania przepisów dotychczasowych. Skoro postępowanie o zwrot płatności rolnośrodowiskowej przyznanych Skarżącej z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 4 i 5 zostało wszczęte w dniu [...] marca 2015 r., a więc już po wejściu w życie tego rozporządzenia, to uprawnione jest stanowisko, zgodnie z którym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Racje ma zatem Sądu I instancji, że zastosowanie ma w sprawie § 39 ust. 2 pkt 2a. Dodać należy, że Sąd I instancji słusznie nie podzielił sposobu ustalenia przez organy wysokości kwoty nienależnie pobranych przez Skarżącą płatności rolnośrodowiskowych z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości. Ustalając tę kwotę organy zastosowały sztywne współczynniki procentowe zmniejszenia płatności, które zostały określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia z 2013 r. Załącznik ten nie ma jednak zastosowanie do zwrotu płatności, o którym mowa w § 39, a do zmniejszenia płatności w danym roku, w którym stwierdzono brak realizowania zobowiązania, a więc do zagadnienia regulowanego przez § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., Skoro organy wskazały błędną podstawę prawną ustalania nienależnych płatności do zwrotu w zaskarżonej decyzji, podobnie jak w decyzji organu I instancji, Sąd I instancji dokonując kontroli ich legalności, zasadnie na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.) wyeliminował je z obrotu prawnego. Niewątpliwie treść § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia, który to przepis należało zastosować w tej sprawie, jest inna od powoływanego przez organy brzmienia § 39 ust. 2 pkt 2. Zauważyć również trzeba, że w myśl § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Skarżąca realizowała pakiet 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarem Natura 2000, 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. W załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., wśród wymogów dodatkowych dla tego pakietu przewidziano terminy koszenia działek i powierzchnię jaką rolnik powinien pozostawić powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że organy pominęły obowiązywanie przepisu § 39 ust. 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r.. Zgodnie z jego treścią, płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi: (1) w przypadku, o którym mowa w art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006; (2) mimo zmniejszenia obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli zmniejszenie to nie przekracza 3% całkowitej powierzchni obszaru objętego tym zobowiązaniem i 2 ha oraz zostało dokonane przed dniem 15 marca 2012 r. Przypomnieć należy, że powoływany art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006 (rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Dz. Urz. UE, seria L, nr 368, s. 15, ze zm.), w przypadku niewielkich zmian w sytuacji gospodarstwa, państwa członkowskie mogą podjąć szczególne środki, aby zapobiec sytuacji, w której zastosowanie ust. 1 doprowadziłoby do niewłaściwych skutków w odniesieniu do podjętego zobowiązania. Zmniejszenie obszaru gospodarstwa o nie więcej niż 10% względem obszaru objętego zobowiązaniem jest uznawane za niewielką zmianę do celów akapitu pierwszego. Wprawdzie rozporządzenie nr 1974/2006 utraciło moc, jednak nadal stosuje się je do operacji wdrożonych na podstawie programów zatwierdzonych przez Komisję zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005 przed dniem 1 stycznia 2014 r. (art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE, seria L, nr 227, s. 1, ze zm.). Organ winien więc poddać analizie, czy naruszenie jakich dopuściła się Skarżąca, polegające na przekształcenia części działki, będącej użytkiem zielonym w grunt orny i zmniejszeniu obszaru na którym winna realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe przekracza 3% całkowitej powierzchni obszaru objętego zobowiązaniem, oraz 2 ha oraz czy zostało dokonane przed 15 marca 2012r. Jak bowiem wskazał Sąd I instancji, Skarżąca wskazywała, iż obszar wyłączony z użytku zielonego stanowi 2,9% posiadanego areału. Tak więc skoro organ w ogóle nie przeprowadził takich rozważań, a świetle art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011, są ono niezbędne, to stanowisko Sądu I instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Kierownika ARiMR jest prawidłowe. Wynika z niego, że w przypadku nie spełnienia przez rolnika innych warunków płatności szczegółowo wskazanych w planie rolnośrodowiskowym kwota zwrotu płatności powinna uwzględniać w szczególności rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. Tak więc, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają twierdzenia, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie jest zgodny z prawem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.