IV SA/Wa 1999/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.),, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...] od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0528 ha z obrębu [...], zajętej pod część drogi publicznej u. [...] oraz nr [...] o pow. 0,0561 ha z obrębu j.w. zajętej pod część drogi publicznej ul. [...], położoną w [...], która przeszła na własność Gminy [...] z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...] o pow. 561 m.kw. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...] o pow. 528 m.kw. Decyzja ta jest również ostateczna i tak jak powyższa wydana została na podstawie przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Decyzją nr [...] z [...] września 2015 r. Starosta [...] na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. W. z dnia [...] grudnia 2014 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 397142 zł za w/w nieruchomość, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz A. O. za udział w ½ części w/w nieruchomości w kwocie 198571 zł oraz na rzecz G. i J. małż, O. za udział w ½ części w kwocie 198571 zł Gminę [...]. W odwołaniu Burmistrz [...] zakwestionował operat szacunkowy sporządzony w sprawie niniejszej, zarzucił też naruszenie przepisów postępowania m. in.: art. 7, 77§ 1, 80 kpa poprzez brak wyczerpującego, wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 77 kpa poprzez niedopuszczenie do sporządzenia ponownej opinii przez rzeczoznawcę uwzględniającej zmienione warunki rynkowe związane z rynkiem nieruchomości gruntowych, art. 79 § 1 i 2, 10, 81, 9 kpa poprzez niedoręczenie odwołującemu informacji o wpływie do starostwa korekty operatu szacunkowego. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania organ II instancji wskazał, ze operat szacunkowy określający wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną sporządzony został w dniu [...] grudnia 2014 roku i zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn z dniem 9 grudnia 2015 r. stracił swoją ważność. W związku z tym pismem z 14 grudnia 2015 roku organ odwoławczy zwrócił się w trybie art. 136 kpa do autora operatu o uzupełnienie wyceny o analizę cen nieruchomości drogowych i dodatkowe wyjaśnienia co do przeznaczenia nieruchomości na dzień 29.10.1989 r. oraz o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. Rzeczoznawca złożył w dniu [...].03.2016 r. stosowne wyjaśnienia bez klauzuli aktualności. W związku z tym ponownie zwrócono się o potwierdzenie aktualności operatu. W piśmie z dnia 21.04.2016 r. rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że w świetle nowo zebranych dowodów (zaistnienia nowych transakcji rynkowych, po dacie jego sporządzenia) operat stracił swoją aktualność i konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Mając zatem na uwadze, że na dzień rozpatrywania odwołania operat w oparciu o który został ustalone odszkodowanie stał się nieaktualny i nie może być wykorzystany dla celu dla którego został sporządzony Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji. Wskazał też, że opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 kpa, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Dowód w postaci operatu jest kluczowy w sprawie o odszkodowanie bowiem od niego zależy jego wysokość, zatem strony musza mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do niego i gwarancję, że operat będzie oceniany przez organy obu instancji. Podniósł, że organ I instancji winien zlecić uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości i po dokonaniu wnikliwej analizy całokształtu materiału dowodowego podjąć stosowne rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnym przyjęciu, że data sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego W. W. – który to operat został przyjęty jako podstawa orzekania przez Starostę [...] – jest [...] grudnia 2014 r., podczas gdy w istocie był to [...] lipca 2015 r., co skutkowało niewłaściwą oceną ważności tego operatu w dacie orzekania przez Wojewodę [...]; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 4 in fine w zw. z ust. 6 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na błędnym przyjęciu implicite, że określenie wartości przedmiotowych nieruchomości jest w niniejszej sprawie możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych; 3. naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 3 w zw. z art. 77§ 1 kpa polegające na braku wypowiedzenia się organu w motywach zaskarżonej decyzji, co do podnoszonej na etapie II instancji kwestii daty ważności operatu autorstwa W. W.; 4. naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 7 i 8 kpa polegające na wydaniu decyzji drugoinstancyjnej po dacie uznanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji za datę utraty ważności operatu szacunkowego – pomimo, że odwołanie wraz z aktami wpłynęło w takim czasie, że dotrzymanie ustawowego terminu na załatwienie sprawy byłoby równoznaczne z wydaniem decyzji przez organ odwoławczy przed datą [...] grudnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego powstania, chyba ze wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub inne istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154 ugn. Termin ten dotyczy także organu odwoławczego, gdyż jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał dowodowy jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygniecie czy dane stanowiące podstawę wyceny są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Operat taki nie spełnia wymogów wynikających z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ustawodawca w art. 156 ust. 4 ugn umożliwił posługiwanie się operatem szacunkowym po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jednak warunkowo, tj. dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie, przez jego autora. Potwierdzenie aktualności operatu poprzez sporządzającego go rzeczoznawcę jest jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Po analizie operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego W. W. o potwierdzenie aktualności operatu. Rzeczoznawca w piśmie z dnia 21.04.2016 r. stwierdził, że w świetle nowo zebranych dowodów (zaistnienia nowych transakcji rynkowych, po dacie jego sporządzenia) operat stracił swoją aktualność i konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Tym samym upadła podstawa do merytorycznej oceny decyzji Starosty [...] przez organ II instancji, jako rozstrzygnięcia opartego na nieaktualnym, a co za tym idzie niewywierającym skutków prawnych w rozumieniu art. 156 ust. 3 operacie szacunkowym. Co do kwestii materialnoprawnych, to skład orzekający podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, ze gdyby organ odwoławczy uczynił podstawą swoich ustaleń nieaktualny operat szacunkowy, doszłoby do naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 ugn. Uchybienie takie jest kwalifikowane w orzecznictwie jako istotne, gdyż nie ma możliwości rozstrzygnięcia czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich odszkodowanie są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie odszkodowania na jego podstawie stanowiłoby naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 w zw. z art. 130 ugn oraz art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa. Uwzględniając okoliczność, że operat szacunkowy jest najistotniejszym dowodem w sprawie, w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził jego aktualności, organ odwoławczy zmuszony był na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego, wyczerpującego odniesienia się do tego dowodu, dlatego też koniecznym jest zagwarantowanie im prawa do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Sporządzenie operatu i jego ocena dopiero na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłoby stronę możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, co naruszałoby przepis art. 15 kpa. Zasadnie zwrócił na to uwagę organ w zaskarżonym akcie. Sąd podziela stanowisko, że w trybie art. 136 kpa może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i pociąga za sobą konieczność wydania decyzji kasatoryjnej (por. wyrok NSA z 9.12.2010 r., sygn.. akt I OSK 226/10, LEX nr 745181). W ocenie sądu nie jest zasadne stanowisko zawarte w skardze o braku potrzeby zwracania się przez organ odwoławczy do biegłego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, skoro operat ten pochodzi z daty [...] lipca 2015 r. zatem nie stracił swojej aktualności. Rozstrzygając tę kwestię zauważyć trzeba, że biegły w odpowiedzi na pismo organu I instancji dotyczące odnalezionego błędu (literówki) na stronie 15 operatu przesłał poprawiony i opieczętowany egzemplarz – notatka służbowa k. 25B akt związkowych. Nie oznacza to jednak że w miesiącu lipcu 2015 r. złożono do akt nowy operat, aczkolwiek w związku z wyeliminowaniem błędów rachunkowych zmieniła się wskazana w operacie wartość nieruchomości z kwoty 383165 zł na 397142 zł, a to z związku z korektą ceny średniej 1 m.kw. nieruchomości, przy zachowaniu tej samej ceny minimalnej i maksymalnej (str. 13 operatu). Doszło więc do poprawy wyliczeń matematycznych, ale nie miała miejsce tak jak to eksponuje się w skardze, korekta bazy transakcji. Nie miała więc miejsca ponowna analiza i charakterystyka rynku transakcji uwzględnionych do porównań, czy ponowny wybór podejścia i metody wyceny, a zatem merytoryczna ocena wartości nieruchomości, jedynie techniczna korekta związana z popełnioną omyłką rachunkowa. Z tych przyczyn nie można przyjąć, że data poprawy tej pomyłki przez rzeczoznawcę jest tożsama ze złożeniem przez niego nowego operatu szacunkowego, którego aktualność liczyć trzeba od [...] lipca 2015 r. Zasadnie zarzuca skarżący, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania dotyczących obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Odwołanie od decyzji Starosty wpłynęło do organu 19 października 2015 r., a decyzja Wojewody wydana została w dniu [...] czerwca 2016 r., zatem po upływie ustawowego terminu z art. 35 § 3 kpa. Środkiem służącym do zwalczania tego typu uchybienia jest jednak skarga na bezczynność organu, z czego strona skarżąca nie skorzystała. Zauważyć też trzeba, że wydanie innego rozstrzygnięcia, co wykazano wyżej, naruszałoby przepisy prawa materialnego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia, który to przepis nie był stosowany przez organ odwoławczy, a to w związku z wydaniem decyzji kasatoryjnej. W świetle powyższych okoliczności zaskarżoną decyzję Wojewody [...] uznać należy za zgodną z prawem, a wniesioną skargę za nieopartą na usprawiedliwionych podstawach, a zatem podlegająca oddaleniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. ----------------------- 6