II OW 62/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Świętokrzyskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Świętokrzyskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia 16 maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] kwietnia 1972 r. Nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny ogólny postanawia: wskazać Wojewodę Świętokrzyskiego jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. Wojewoda Świętokrzyski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach i ustalenie, który z ww. organów jest właściwy jako organ wyższego stopnia do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia 16 maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] kwietnia 1972 r., zatwierdzającej plan realizacyjny - ogólny osiedla awaryjnego [...] w B. Jak wskazał Wojewoda w uzasadnieniu swego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazało mu według właściwości wniosek J. K., uznając, że decyzja ta stanowi zatwierdzenie rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno – budowlanych, a zatem stanowi odpowiednik aktualnego pozwolenia na budowę i do jej oceny właściwym pozostaje Wojewoda. Negując powyższe stanowisko, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził z kolei, że plan realizacyjny był aktem planistycznym i w żadnej mierze nie zastępował pozwolenia na budowę ani nie stanowi jego odpowiednika. Stanowi natomiast odpowiednik dzisiejszej decyzji o warunkach zabudowy. Odpowiedź na powyższy wniosek złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Kielcach, wnosząc o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Kolegium powtórzyło swą wcześniejszą argumentację, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1972 r. stanowi odpowiednik aktualnego pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w powyższym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, wydawanym w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a.). W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Wojewoda Świętokrzyski, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Kielcach uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia 16 maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] kwietnia 1972 r., zatwierdzającej plan realizacyjny – ogólny osiedla awaryjnego [...] w B. Zasadniczy spór pomiędzy organami sprowadzał się do oceny charakteru prawnego i przedmiotowego decyzji z dnia [...] kwietnia 1972 r. tj. ustalenia, czy decyzja ta jest odpowiednikiem aktualnego pozwolenia na budowę, czy raczej decyzji o warunkach zabudowy. Analizując tę kwestię, stwierdzić trzeba, że decyzję z dnia [...] kwietnia 1972 r. wydano na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47- dalej zwanej ustawą) oraz zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. Nr 48, poz. 373 – dalej zwanego zarządzeniem). Zgodnie z art. 4 ww. ustawy: oprócz planów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 3 (t.j. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) sporządzane są łącznie z projektami inwestycji budowlanych plany zagospodarowania działek budowlanych bądź terenów, na których zamierzone jest wykonanie inwestycji budowlanych, zwane "planami realizacyjnymi". Plany realizacyjne opracowuje się: "1) dla poszczególnych działek budowlanych jako plany zagospodarowania terenu działek lub plany usytuowania obiektów budowlanych, 2) dla terenów przeznaczonych do zabudowy przez jednego inwestora lub przez zespół inwestorów współdziałających - jako część projektu inwestycji budowlanej" (art. 36 ustawy). Podstawą do opracowania projektu planu realizacyjnego jest zatwierdzony szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej oraz ustalenia decyzji w sprawie lokalizacji (art. 37 ust. 1 ustawy). Zgodnie z kolei z wydanym na podstawie art. 38 ustawy § 4 zarządzenia: "Zatwierdzenie planu realizacyjnego przewidziane w przepisach niniejszego zarządzenia obejmuje równocześnie: 1) ustalenie lokalizacji szczegółowej dla danej inwestycji oraz ustalenie strefy ochronnej, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), w razie gdy ustalenie takiej strefy jest wymagane przez obowiązujące przepisy, 2) zatwierdzenie rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych inwestycji, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 i z 1965 r. Nr 13, poz. 91)". W art. 30 ust. 1 wyżej przywołanego Prawa budowlanego odwołano się do projektu wstępnego, który to przepis stanowi, że "część budowlaną projektu inwestycji, podlega zatwierdzeniu przez właściwe organy państwowego nadzoru budowlanego". Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 ww. Prawa budowlanego: "projekt wstępny powinien zawierać zasady urbanistycznego, technicznego i ekonomicznego rozwiązania całej inwestycji oraz poszczególnych obiektów budowlanych. W skład projektu wstępnego wchodzi plan zagospodarowania terenu lub działki objętej inwestycją oraz opinia geotechniczna o przydatności gruntu pod budowę. Projekt wstępny opracowuje się na podstawie zatwierdzonych założeń inwestycji" Analiza powyższych przepisów, prowadzi do wniosku, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny swoim charakterem zbliżona jest do aktualnego pozwolenia na budowę, chociaż odnosi się tylko do jednego z jego elementów, tj. projektu zagospodarowania działki lub terenu. Ponieważ jednak projekt architektoniczno – budowlany (drugi element) stanowi przedmiotu oceny organu jedynie w zakresie sprawdzenia posiadania stosownych uprawnień przez osoby go sporządzająca, ale bez oceny przyjętych rozwiązań projektowych, zasadnicza ocena złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana przez organ sprowadza do analizy projektu zagospodarowania działki lub terenu. Jak wskazano przy tym w treści decyzji z dnia [...] kwietnia 1972 r. zatwierdzenie planu realizacyjnego ogólnego obejmuje: ustalenie lokalizacji szczegółowej oraz zatwierdzenie rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno – budowlanych. Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że w świetle art. 82 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 (a contrario) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) organem właściwym do zatwierdzenia projektu budowlanego jest starosta, z kolei organem administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest Wojewoda (art. 82 ust. 3). Skoro tak, to prawidłowym pozostaje stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Kielcach, że właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1972 r. jest Wojewoda Świętokrzyski. Odwołanie się do obecnej struktury administracji publicznej uzasadnione pozostaje z kolei tym że zarówno organ, który wydał decyzję, jak i organ wyższego stopnia zostały zlikwidowane. Przypomnieć należy, iż w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12 (ONSAiWSA z 2012 r., nr 4, poz. 60) przyjęto, iż "Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zatem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów (...). W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem procesowy nakaz rozstrzygnięcia i w razie wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji sprawa musi znaleźć swoje decyzyjne zakończenie. Ustala się wówczas organ, który byłby właściwy w sprawie, gdyby należała ona do organów administracji, a więc o zbliżonych kompetencjach". Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 tej ustawy, orzekł jak w sentencji postanowienia.