II SA/Bk 615/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. w B. z dnia [...] czerwca 2016 roku numer [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w B. kwotę 680,00 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. (dalej "GDDKiA" lub "Skarżąca") wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014r. wystąpiła do Starosty B. w B. o wydanie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...] o powierzchni 0,2389 ha, położonej w obrębie B., gmina B., powiat b., stanowiącej własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu podano, że działka nr [...] nie jest zlokalizowana w pasie drogi krajowej nr [...] i stanowi drogę wewnętrzną. Starosta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] odmówił wygaszenia prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz GDDKiA w odniesieniu do ww. nieruchomości. Podstawą odmowy był fakt, iż przedmiotowa działka pozostaje w ciągu drogi krajowej nr [...], co stanowi negatywną przesłankę do uznania jej za zbędną dla realizacji zadań GDDKiA i wygaśnięcia prawa trwałego zarządu zarządcy tej drogi. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając organowi I instancji naruszenie: a) art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zagwarantowanie prawidłowego zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem, stanowi konieczny warunek orzeczenia o wygaszeniu trwałego zarządu do niej, podczas gdy jedynym warunkiem uwzględnienia żądania dotychczasowego trwałego zarządcy jest ustalenie, że dana nieruchomość stała się zbędna na cele dotychczasowego trwałego zarządcy; b) art. 47 ust 1 u.g.n., w związku z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r., o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż działka nr geod. [...], stanowiąca plac przeznaczony do ruchu pojazdów o znaczeniu lokalnym, jest niezbędna do realizacji celów GDDKiA, jako pas drogi krajowej nr [...]. Wojewoda P. nie podzielił argumentów odwołania i decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego nie zaistniały w sprawie określone w art. 47 ust. 2 u.g.n. przesłanki do wygaszenia trwałego zarządu, ponieważ wymieniona we wniosku nieruchomość nie stała się zbędna dla wnioskodawcy. Została ona przejęta w trwały zarząd przez Generalną Dyrekcję w celu budowy drogi krajowej nr [...] na skutek wydanych decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej w zakresie drogi krajowej, na mocy której własność nieruchomości przeszła na Skarb Państwa. W oparciu o przeprowadzone oględziny przedmiotowego obszaru organ ustalił, że działka nr geod. [...], wykorzystywana jest jako tereny komunikacyjne tj. parking, chodnik oraz droga dojazdowa do posesji mieszkalnych, sklepów i przystanku autobusowego zlokalizowanego na sąsiedniej działce o nr geod. [...]. Powołując się natomiast na definicję pasa drogowego Wojewoda P. uznał, iż działka nr geod. [...], znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...], co potwierdza również załącznik Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Konkludując organ przyjął, że skoro będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka została przekazana w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i obecnie stanowi parking, chodnik oraz drogę dojazdową do posesji mieszkalnych, sklepów i przystanku autobusowego, to w takiej sytuacji trudno mówić o jej zbędności. Ponadto nieruchomość ta jest nadal własnością Skarbu Państwa i w dalszym ciągu pełni wyżej wymienioną funkcję. Organ zwrócił też uwagę, iż od chwili przejęcia na rzecz Skarbu Państwa tej działki nie nastąpiła zmiana przeznaczenia i korzystania z niej, tym samym cel ustanowienia na niej trwałego zarządu nie przestał być aktualny. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając jej naruszenie: 1) art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015 r. poz. 460) poprzez uznanie, że działka oznaczona numerem geodezyjnym 1463/5 znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej numer [...]. 2) art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.) - zwanej dalej "u.g.n", poprzez błędną odmowę wygaszenia trwałego zarządu na nieruchomości, która stała się dla GDDKiA zbędna; 3) art. 47 ust. 2 poprzez niewydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd; 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że nie zachodzi w sprawie przesłanka zbędności nieruchomości nr geod. [...], położonej w obrębie B., gmina B., powiat B., dla realizacji zadań Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego podkreślił, że nieruchomość oznaczona nr geod. [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa, stała się - wbrew twierdzeniom organów - zbędna dla realizacji zadań GDDKiA. W ocenie pełnomocnika trudno się zgodzić ze stanowiskiem organów, że powyższa nieruchomość stanowi parking, chodnik oraz drogę dojazdową do posesji mieszkalnych, sklepów i przystanku autobusowego i dlatego też cel ustanowienia na niej trwałego zarządu na rzecz Skarżącego nie przestał być aktualny. Pełnomocnik wskazał ponadto, że pominięto w uzasadnieniach decyzji wydawanych w niniejszej sprawie fakt, że parking dla ruchu tranzytowego, związanego z drogą krajową nr [...] znajduje się na terenie gminy B. k/m P. Wyposażony jest w stanowisko do pełnej kontroli pojazdów, w tym ciężarowych. Natomiast na przedmiotowej nieruchomości znajduje się parking samochodów osobowych, głównie ruchu lokalnego, który nie spełnia parametrów parkingu dla ruchu tranzytowego. Ponadto wjazd na parking odbywa się poprzez działkę niebędącą w utrzymaniu Skarżącego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Organy nie wyjaśniły, bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew przepisom art. 77 §1 i 80 k.p.a. nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] lipca 2016 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty B. z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiająca wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez GDDKiA na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...] o powierzchni 0,2389 ha, położonej w obrębie B., gmina B., powiat b. Zgodnie z art. 46 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. W myśl art. 47 ust. 1 tej ustawy jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. O wydaniu zatem przez organ decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu decyduje m.in. spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki zbędności określonej w ust. 1. Z uwagi jednak na brak definicji ustawowej, co do pojęcia zbędności, należy ją odnieść do zbędności faktycznej, a nie formalnie oświadczonej przez jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd nad nieruchomością. Dla oceny, czy w sprawie zaistniał stan zbędności nieruchomości konieczne jest zatem ustalenie celu ustanowienia trwałego zarządu, a następnie oceny na ile cel ten - determinujący sposób wykorzystanie nieruchomości – już po wydaniu decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu i objęciu nieruchomości w zarząd przestał być aktualny. Podkreślić przy tym należy, że samo zgłoszenie zbędności nieruchomości nie jest, wbrew temu co wywodzi autor skargi, wystarczającą przesłanką i uzasadnieniem wniosku o wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu. Jednostka wnioskująca o wygaszenie zobowiązana jest nie tylko wskazać na zbędność przekazanej w trwały zarząd nieruchomości ale i uzasadnić tę zbędność. W przedmiotowej sprawie Skarżący wnioskując o wygaszenie trwałego zarządu ustanowionego na działce o nr [...] wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest zlokalizowana w pasie drogi krajowej nr [...] i stanowi drogę wewnętrzną. Dodatkowo Skarżący oświadczył, że przedmiotowa działka jest zagospodarowana jako ogólnodostępny plac przeznaczony do ruchu pojazdów o znaczeniu lokalnym, uzupełniająca połączenia dróg, służąca miejscowym potrzebom. Według Skarżącego nieruchomość ta nie stanowi obszaru obsługującego drogę krajową nr [...] a jej lokalizacja w centrum miejscowości oraz bliskość skrzyżowań czyni ją trudnym placem manewrowym. Nie jest to zatem parking wykorzystywany przez korzystających z dróg krajowych w związku z wykonywaniem transportu drogowego pojazdami ciężarowymi. W toku prowadzonego postępowania organy administracji ustaliły natomiast, że na mocy decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2005 r. znak [...] nieruchomość gruntowa położona na terenie gminy B., obręb B., oznaczona nr geod [...]., zajęta pod drogę publiczną (krajową Nr [...]), pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Przedmiotowa nieruchomość decyzją Starosty B. z dnia [...] maja 2007 r., znak [...], została oddana w trwały zarząd na czas nieokreślony na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. oraz na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] czerwca 2007 r. Z treści przedmiotowej decyzji wynika, że nieruchomość oznaczona nr geod. [...], zajęta była pod drogę krajową nr [...] (B.). Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] zatwierdził podział nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów wsi B. nr geod. [...] o powierzchni 1,1704 ha na działki o nr geod.: [...] o powierzchni 0,2389 ha i [...] o powierzchni 0,9315 ha. Nieruchomość oznaczona nr geod. [...] stanowi obecnie własność Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych Autostrad Oddział w B. W toku przeprowadzonych oględzin organy ustaliły ponadto, że działka o nr geod. [...] faktycznie stanowi ogólnodostępny plac przeznaczony do ruchu pojazdów oraz parking służący obsłudze ruchu odbywającego się przyległą do działki drogą krajową nr [...], ale wykorzystywana jest natomiast jako tereny komunikacyjne tj. parking, chodnik oraz droga dojazdowa do posesji mieszkalnych, sklepów i przystanku autobusowego zlokalizowanego na sąsiedniej działce o nr geod. [...]. W ocenie Sądu tak ustalony stan faktyczny sprawy nie był jednak niewystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku o wygaszenie trwałego zarządu GDGKiA na działce o nr [...]. W szczególności w kontekście podniesionej przez pełnomocnika Skarżącego okoliczności, iż przedmiotowa działka jest wprawdzie zagospodarowana jako ogólnodostępny plac przeznaczony do ruchu pojazdów o znaczeniu lokalnym, tym niemniej nie spełnia obecnie wymagań obsługi ruchu tranzytowego i w tym celu wybudowano w odległości kliku kilometrów nowy zjazd z pełną infrastrukturą dla ruchu tranzytowego. Okoliczność ta może mieć istotne znaczenie przy ocenie przesłanki aktualnego stanu zbędności utrzymywania trwałego zarządu GDGKiA na nieruchomości o nr [...]. W tym celu organy winny uzupełnić materiał dowodowy o ustalenia m.in. w jakiej odległości od ww. działki wybudowany nowy zjazd (parking), na jakiej podstawie, a przede wszystkim jaką pełni rolę dla obsługi drogi krajowej nr [...]. Celowe wydaje się przy tym pogłębienie analizy w zakresie aktualnego wykorzystywania działki o nr [...] w szczególności, czy sposób wykorzystywania tejże działki zmienił się po wybudowaniu nowego zjazdu przy drodze nr [...]. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 § 1 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (200 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).