II GSK 1512/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1464/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w J. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/GI 1464/14 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd I instancji orzekał w następujących stanie sprawy: P. Sp. z o.o. w J. (dalej: spółka) w postępowaniu konkursowym złożyło dwie oferty oznaczone numerami: [...], które następnie zostały odrzucone z uwagi na niespełnienie warunków wymaganych przepisami prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach, u.ś.o.z.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. ([...] OW NFZ), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., którą oddalił odwołanie spółki dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, kod postępowania [...] W uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Dyrektor [...] OW NFZ na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna dla obszaru terytorialnego: miasto J., kod postępowania: [...]. Oferty w tym postępowaniu należało złożyć w terminie do 31 marca 2014 r. Ogłoszenie o konkursie zawierało wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wskazanie obowiązujących w postepowaniu aktów prawnych, a także zarządzeń Prezesa NFZ. Ich treść była dostępna dla świadczeniodawców na stronach internetowych zarówno Centrali NFZ, jak i [...] OW NFZ. Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego winni byli spełniać w szczególności wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w: - zarządzeniu nr [..] Prezesa NFZ z dnia [..] października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; - zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza. W postępowaniu złożono 6 ofert. Oferty zostały poddane jednakowej kontroli w części jawnej postępowania pod kątem spełniania wymogów formalno-prawnych, jak również spełniania pozostałych warunków wymaganych od świadczeniodawców Dyrektor [...] OW NFZ wskazał, że oferty [..] zostały odrzucone na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., albowiem wnioskodawca wbrew jednoznacznym postanowieniom § 14 ust. 1 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenie Prezesa NFZ z dnia [..] października 2013 r.), wydanego na podstawie art. 146 ust. 1 u.ś.o.z. z którego wynika, że oferent jest uprawniony do złożenia w danym oddziale Funduszu tylko jednej oferty dotyczącej danego przedmiotu postępowania - złożył w tym samym postępowaniu konkursowym i tym samym zakresie, dwie oferty. Ponadto organ uznał, że Komisja Konkursowa, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, czuwała nad prawidłowością przebiegu postępowania, albowiem nie zakwalifikowała do części niejawnej postępowania ofert podlegających odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 u.ś.o.z. Organ za chybiony uznał także zarzut naruszenia § 14 ust. 2 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. poprzez niepotraktowanie złożonych przez wnioskodawcę ofert jako ofert alternatywnych. W ocenie organu, złożonych przez wnioskodawcę ofert nie można było traktować jako ofert alternatywnych, ponieważ ich treść na to nie wskazywała, w szczególności oferty te nie zawierały żadnych propozycji alternatywnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. poprzez jego zastosowanie, mimo że oferty skarżącej spełniły warunki określone przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę i wyjaśnił, że powodem odrzucenia, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz § 14 ust. 1 Zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r., wydanego na podstawie art. 146 ust. 1 tej ustawy, ofert skarżącej spółki w postępowaniu konkursowym było ustalenie, że skarżąca złożyła dwie oferty w jednym przedmiocie postępowania. WSA wskazał, że z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. wynika, iż odrzuca się ofertę jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Przepis ten zawiera delegacje dla Prezesa Funduszu do określenia, między innymi, warunków wymaganych od świadczeniodawców. W § 14 ust. 1 ww. zarządzenia widnieje zapis, zgodnie z którym świadczeniobiorca jest uprawniony do złożenia w danym oddziale Funduszu tylko jednej oferty dotyczącej danego przedmiotu postępowania. Dlatego oferty skarżącej należało odrzucić. Wyjaśnił, że pojęcie "świadczeniodawcy" zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach zdrowotnych i jest nim podmiot wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej. Z kolei art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. nr 112, poz. 654, dalej: u.d.l.) stanowi, że podmiotami leczniczymi są przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.) we wszelkich formach przewidzianych dla wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, a zatem, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Strona skarżąca działa w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, czyli jako osoba prawna. Tak więc, w ocenie WSA skarżąca jako świadczeniodawca, była uprawniona do złożenia w postępowaniu konkursowym, w jednym przedmiocie postępowania tylko jednej oferty. Strona skarżąca złożyła dwie oferty, co nie jest kwestionowane. Wobec powyższego istniały podstawy faktyczne i prawne do odrzucenia ofert. W ocenie WSA nie było również podstaw do przyjęcia, że złożone przez Spółkę oferty miały charakter alternatywny bowiem nie wynika to z ich treści. Przede wszystkim były to dwie odrębne oferty na dwa miejsca świadczenia, stąd nie należało ich traktować jako alternatywnych. P. Sp. z o.o. w J. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie, rozpoznanie złożonej skargi i orzeczenie zgodnie z wnioskami zawartymi w tej skardze oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia, że oferty złożone przez Skarżącą nie spełniają wymogów określonych w przepisach prawa oraz wymogów określonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy; - art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że złożenie przez oferenta dwóch ofert, wbrew zakazowi wynikającemu z § 14 ustęp 1 Zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia stanowi brak merytoryczny, a nie brak formalny oferty; - art. 149 ust. 1 pkt 6 u.ś.o.z. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że złożone przez Skarżącą oferty nie stanowiły ofert alternatywnych w rozumieniu tego przepisu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej podniesione zostały tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego, co nakazuje przyjąć, że ocenę tych zarzutów dokonuje się w zaaprobowanym przez Sąd I instancji, niespornym stanie faktycznym, z którego wynika, że przyczyną odrzucenia ofert skarżącej był fakt złożenia przez nią w postępowaniu konkursowym dwóch ofert w jednym przedmiocie postępowania. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów NSA stwierdza, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy – w ocenie skarżącej - brak było podstaw do stwierdzenia, że oferty złożone przez skarżącą nie spełniają wymogów określonych w przepisach prawa oraz wymogów określonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zarzut ten jest w istocie zarzutem nie tylko błędnego zastosowania przepisu art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., ale przede wszystkim zarzutem dokonania błędnej wykładni wskazanego przepisu. Skarżąca kasacyjnie z brzmienia przepisu art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., który stanowi, że ofertę odrzuca się jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3, wywodzi, że wobec posłużenia się przez ustawodawcę spójnikiem "oraz" oferta może zostać odrzucona tylko w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w ustawie o świadczeniach i przesłanek wymienionych w zarządzeniu Prezesa NFZ. Stanowisko skarżącej jest błędne. Wskazany przepis należy rozumieć w ten sposób, że oferent lub oferta musi spełniać wszystkie warunki sformułowane w ramach dwóch grup warunków, a więc: "wymaganych warunków określonych w przepisach prawa", a także "warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3". Musi zatem spełniać zarówno te warunki, które wynikają wprost z przepisów prawa, jak i te, które zostały określone przez Prezesa NFZ. Takie rozumienie cyt. normy prowadzić musi do wniosku, iż w konkursie nie może brać udziału oferent/oferta, niespełniająca choćby jednego z warunków określonych prawem lub określonych przez Prezesa NFZ. Innymi słowy powodem odrzucenia oferty może być zarówno niespełnienie warunków określonych w ustawie jak też niespełnienie warunków określonych w wydanym, na podstawie art. 146 ust. 3 ustawy, zarządzeniu Prezesa NFZ. Przykładów użycia spójnika "oraz" w takim znaczeniu jest w polskim ustawodawstwie wiele, np. w art. 98 Konstytucji RP zapisano, że "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (...)." Zapis ten niewątpliwie nie oznacza, że ww. organy wspólnie ustanawiają akty prawa miejscowego, lecz że każdy z nich może takie przepisy stanowić. Ponadto, aprobata proponowanej przez skarżącą wykładni art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., zgodnie z którą podstawą odrzucenia oferty nie może być wyłącznie niespełnienie wymogów określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ ponieważ podstawę taką stwarza tylko łączne niespełnienie wymogów ustawy i cyt. zarządzenia, prowadziłaby do sytuacji, w której część przepisu dotycząca odrzucenia oferty z powodu niespełnienia warunków określonych przez Prezesa Funduszu stałaby się zbędna, co jest niedopuszczalne. Niewątpliwie przecież już samo niespełnienie wymaganych ustawą warunków jest podstawą do odrzucenia oferty. Z kolei zadośćuczynienie przez ofertę warunkom ustawowym nie może oznaczać, iż postawione przez Prezesa wymogi mogą zostać niedotrzymane i nie powodować takiego samego skutku jak w przypadku niespełnienia warunków przewidzianych ustawą. Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że odrzucając ofertę na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 z powodu niespełnienia warunków określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ z [..] października 2013 r., organ prawidłowo zastosował ten przepis. Nie jest uzasadniony również zarzut błędnej interpretacji przepisu art. 149 ust. 3 u.ś.o.z., który to przepis nakazuje komisji wezwanie oferenta, pod rygorem odrzucenia oferty, do usunięcia braków oferty w przypadku, jeżeli świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne. Błędnej wykładni tego przepisu skarżąca upatruje w uznaniu przez komisję, że złożenie dwóch ofert stanowiło brak merytoryczny, a nie brak formalny, który podlegałby uzupełnieniu w trybie art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. Wskazany przepis nie definiuje braków formalnych, dlatego nawet błędne, w ocenie skarżącej, nieuznanie złożenia dwóch ofert za brak formalny oferty, nie może być kwestionowane zarzutem błędnej wykładni wskazanego przepisu. NSA zauważa, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżącej chodziło o błędne zastosowanie tego przepisu, poprzez niewezwanie jej do uzupełnienia braków formalnych skargi. I tak postawiony zarzut jest nieuprawniony, ponieważ oferty skarżącej nie zawierały braków formalnych, które wymagałyby uzupełnienia. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że zakaz złożenia w jednym postępowaniu przez jednego oferenta więcej niż jednej oferty dotyczącej danego przedmiotu postępowania powinien być traktowany jak brak formalny oferty. Natomiast zgodnie z § 14 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia [...] października 2013 r. oferent był uprawniony do złożenia w danym oddziale Funduszu tylko jednej oferty dotyczącej danego przedmiotu postępowania, a skarżąca składając dwie oferty nie spełniła tego wymogu. Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut błędnej interpretacji przepisu art. 149 ust. 1 pkt 6 u.ś.o.z., poprzez uznanie, że złożone przez skarżącą oferty nie stanowiły ofert alternatywnych. Zgodnie z ww. przepisem odrzuca się ofertę, jeżeli świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną. Odnosząc się do tak postawionego zarzut zauważyć należy, że po pierwsze przepis ten nie określa jaką ofertę należy uznać za alternatywną, dlatego nawet nieprawidłowe ustalenie, że oferty są lub nie są alternatywne nie stanowi o jego błędnej wykładni, po wtóre z niepodważonego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że złożone przez skarżącą oferty nie były ofertami alternatywnymi. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.