II GSK 1184/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1409/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. w J. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r. o sygn. akt III SA/Gl 1409/14 oddalił skargę [A.] Spółki z o.o. w J. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor ŚOW NFZ) z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor ŚOW NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy J. na okres 1.07.2014 r. – 30.06.2017 r. W konkursie złożono 14 ofert. Spółka złożyła dwie oferty, które zostały odrzucone przez Komisję konkursową w części niejawnej postępowania. Spółka wiosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor ŚOW NFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: u.ś.o.z.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., którą oddalił odwołanie Spółki i wskazał, że oferty Spółki zostały odrzucone z uwagi na niespełnienie warunków określonych przepisami prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. Zgodnie z § 14 ust. 1 Zarządzenia nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. Urz. Prezesa NFZ poz. 57 ze zm.) oferent jest uprawniony do złożenia w danym oddziale Funduszu tylko jednej oferty dotyczącej danego przedmiotu postępowania. Zdaniem organu Komisja konkursowa ma prawo odrzucić ofertę na każdym etapie postępowania, jeżeli stwierdzi błąd dyskwalifikujący ofertę. Złożenie przez Spółkę więcej niż jednej oferty w jednym postępowaniu konkursowym organ uznał za sprzeczne z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., a ponadto nie uwzględnił zarzutu naruszenia § 14 ust. 2 cyt. zarządzenia, ponieważ treść dwóch ofert Spółki wykluczała ich potraktowanie jako ofert alternatywnych. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. W ocenie Sądu, odrzucając oferty Spółki Komisja konkursowa nie naruszyła art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. i słusznie uznała, że oferty nie spełniały warunków określonych w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy, przy czym Sąd zaznaczył, że Komisja konkursowa ma prawo badać na każdym etapie postępowania czy złożone oferty spełniają wymogi z art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. Odwołując się do przepisów art. 142 u.ś.o.z. Sąd stwierdził, że z treści tych przepisów nie sposób wywieść, iż postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, które mogą rządzić się odrębnymi regułami i za błędy uznał pogląd Spółki, że zakwalifikowanie oferty do części niejawnej konkursu wyłącza jej badanie w zakresie spełnienia warunków z art. 149 ust. 1 ustawy. Obydwa etapy są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające na celu zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Ścisły związek wyodrębnionych etapów wyraża się podporządkowaniem treści przyszłej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena zadecydowała o wyborze danego świadczeniodawcy. Oznacza to, że wynik postępowania ofertowego rzutuje na ostateczny rezultat, jakim jest zawarcie umowy i nie jest możliwe zawarcie umowy ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, z naruszeniem warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy. Stwierdzenie przez Komisję konkursową w części niejawnej postępowania, że skarżąca wbrew wymogom prawa złożyła dwie oferty, obligowało Komisję do odrzucenia oferty w oparciu o art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. oraz zarządzeń Prezesa NFZ precyzujących warunki konkursów. Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z § 14 ust. 2 zarządzenia nr 57/2013/DSOZ w przypadku złożenia oferty alternatywnej dotyczącej danego przedmiotu postępowania, oferent jest uprawniony do jej wycofania w części dotkniętej wadą, o której mowa w art. 149 ust. 1 pkt 6 ustawy, w wyznaczonym przez oddział Funduszu terminie. Zdaniem Sądu brak było podstaw do zastosowania tego przepisu i wezwania Spółki do wycofania oferty, ponieważ z treści złożonych ofert nie wynika, aby zawierały one alternatywne propozycje, a Spółka nie zaznaczyła, że składa ofertę alternatywną. Natomiast to, że w innych postępowaniach oferty skarżącej były uwzględnianie Sąd uznał za niemające znaczenia dla tej sprawy. Ponadto WSA podkreślił, że na oferencie ciążył obowiązek złożenia oferty zgodnej z przepisami prawa, a poza tym skarżąca złożyła oświadczenie, iż znane są jej warunki konkursu i przepisy obowiązujące w tym zakresie. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku oraz decyzji organów obu instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego: – art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia, że oferty złożone przez skarżącą nie spełniają wymogów określonych w przepisach prawa oraz wymogów określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy; – art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że złożenie przez oferenta dwóch ofert, wbrew zakazowi wynikającemu z § 14 ust. 1 zarządzenia Prezesa NFZ nr 57/2013/DSOZ stanowi brak merytoryczny, a nie brak formalny oferty; – art. 149 ust. 1 pkt 6 u.ś.o.z. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że złożone przez skarżącą oferty nie stanowiły ofert alternatywnych w rozumieniu tego przepisu; – art. 142 ust. 1 pkt 2 i art. 147 u.ś.o.z. poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że odrzucenie oferty z tego powodu, że nie spełnia ona warunków, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy może nastąpić także poza częścią jawną postępowania konkursowego. Uzasadniając swoje stanowisko wnosząca skargę kasacyjną argumentowała, że nawet gdyby uznać, iż złożenie dwóch ofert nie stanowi braku formalnego w rozumieniu art. 149 ust. 3 u.ś.o.z., oferty takie powinny być traktowane jako alternatywne w myśl art. 149 ust. 1 pkt 6 oraz § 14 ust. 2 cyt. zarządzenia, a zatem przed ich ewentualnym odrzuceniem na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 6 ustawy, Komisja konkursowa powinna była wezwać skarżącą do wycofania oferty w części dotkniętej wadą, w wyznaczonym w tym celu terminie – zgodnie z dyspozycją § 14 ust. 2 zarządzenia. Skoro skarżąca nie została wezwana to naruszono art. 149 ust. 1 pkt 6 u.ś.o.z. Skarżąca kasacyjnie uznała, że oferta nie powinna być odrzucona w części niejawnej postępowania konkursowego. Etap negocjacji powinien następować już po dokonaniu formalnej oceny oferty. Jeżeli Komisja konkursowa zaprosiła oferenta do negocjacji, to jego oferta spełniała wymogi dla zawarcia umowy. Zdaniem skarżącej interpretacja art. 142 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. dokonana przez Sąd w zakresie, w jakim dopuszcza badanie spełniania przez złożoną ofertę warunków, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy jest interpretacją contra legem. Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła też, że w postępowaniu przed organem ani przed WSA nie zostało ustalone, by oferty przez nią złożone nie spełniały wymogów określonych w przepisach prawa. Błędne zatem było zastosowanie art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. i odrzucenie ofert na tej podstawie, bo zakaz składania więcej niż jednej oferty w tym samym postępowaniu nie jest przepisem prawa, tylko wynika z zarządzenia nr 57/2013/DSOZ. Dyrektor ŚOW NFZ udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bo nie ma usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej podniesione zostały tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego, co nakazuje przyjąć, że ocena tych zarzutów dokonuje się w zaaprobowanym przez Sąd I instancji, niespornym stanie faktycznym, z którego wynika, że przyczyną odrzucenia ofert skarżącej był fakt złożenia przez nią w postępowaniu konkursowym dwóch ofert w jednym przedmiocie postępowania. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów NSA stwierdza, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy – w ocenie skarżącej – brak było podstaw do stwierdzenia, że oferty złożone przez skarżącą nie spełniają wymogów określonych w przepisach prawa oraz wymogów określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zarzut ten jest w istocie zarzutem nie tylko błędnego zastosowania art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., ale przede wszystkim zarzutem dokonania błędnej wykładni wskazanego przepisu. Skarżąca kasacyjnie z brzmienia przepisu art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., który stanowi, że ofertę odrzuca się jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3, wywodzi, że wobec posłużenia się przez ustawodawcę spójnikiem "oraz" oferta może zostać odrzucona tylko w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w ustawie o świadczeniach i przesłanek wymienionych w zarządzeniu Prezesa NFZ. Stanowisko skarżącej jest błędne. Wskazany przepis należy rozumieć w ten sposób, że oferent lub oferta musi spełniać wszystkie warunki sformułowane w ramach dwóch grup warunków, a więc: "wymaganych warunków określonych w przepisach prawa", a także "warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3". Musi zatem spełniać zarówno te warunki, które wynikają wprost z przepisów prawa, jak i te, które zostały określone przez Prezesa NFZ. Takie rozumienie cyt. normy prowadzić musi do wniosku, że w konkursie nie może brać udziału oferent/oferta, niespełniająca choćby jednego z warunków określonych prawem lub określonych przez Prezesa NFZ. Innymi słowy, powodem odrzucenia oferty może być zarówno niespełnienie warunków określonych w ustawie jak też niespełnienie warunków określonych w wydanym, na podstawie art. 146 ust. 3 ustawy, zarządzeniu Prezesa NFZ. Przykładów użycia spójnika "oraz" w takim znaczeniu jest w polskim ustawodawstwie wiele, np. w art. 98 Konstytucji RP zapisano, że "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (...)." Zapis ten niewątpliwie nie oznacza, że wyżej wymienione organy wspólnie ustanawiają akty prawa miejscowego, lecz że każdy z nich może takie przepisy stanowić. Ponadto, aprobata proponowanej przez skarżącą wykładni art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., zgodnie z którą podstawą odrzucenia oferty nie może być wyłącznie niespełnienie wymogów określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ, ponieważ podstawę taką stwarza tylko łączne niespełnienie wymogów ustawy i cyt. zarządzenia, prowadziłaby do sytuacji, w której część przepisu dotycząca odrzucenia oferty z powodu niespełnienia warunków określonych przez Prezesa Funduszu stałaby się zbędna, co jest niedopuszczalne. Niewątpliwie przecież już samo niespełnienie wymaganych ustawą warunków jest podstawą do odrzucenia oferty. Z kolei zadośćuczynienie przez ofertę warunkom ustawowym nie może oznaczać, że wymogi postawione przez Prezesa NFZ mogą zostać niedotrzymane i nie powodować takiego samego skutku jak w przypadku niespełnienia warunków przewidzianych ustawą. Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że odrzucając ofertę na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. z powodu niespełnienia warunków określonych w zarządzeniu nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r., organ prawidłowo zastosował ten przepis. Nie jest uzasadniony również zarzut błędnej interpretacji art. 149 ust. 3 u.ś.o.z., który to przepis nakazuje komisji wezwanie oferenta, pod rygorem odrzucenia oferty, do usunięcia braków oferty w przypadku, jeżeli świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne. Błędnej wykładni tego przepisu skarżąca upatruje w uznaniu przez komisję, że złożenie dwóch ofert stanowiło brak merytoryczny, a nie brak formalny, który podlegałby uzupełnieniu w trybie art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. Wskazany przepis nie definiuje braków formalnych, dlatego nawet błędne, w ocenie skarżącej, nieuznanie złożenia dwóch ofert za brak formalny oferty, nie może być kwestionowane zarzutem błędnej wykładni wskazanego przepisu. NSA zauważa, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżącej chodziło o błędne zastosowanie tego przepisu, poprzez niewezwanie jej do uzupełnienia braków formalnych skargi. I tak postawiony zarzut jest nieuprawniony, ponieważ oferty skarżącej nie zawierały braków formalnych, które wymagałyby uzupełnienia. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że zakaz złożenia w jednym postępowaniu przez jednego oferenta więcej niż jednej oferty dotyczącej danego przedmiotu postępowania powinien być traktowany jak brak formalny oferty. Natomiast zgodnie z § 14 zarządzenia nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013r. oferent był uprawniony do złożenia w danym oddziale Funduszu tylko jednej oferty dotyczącej danego przedmiotu postępowania, a skarżąca składając dwie oferty nie spełniła tego wymogu. Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut błędnej interpretacji art. 149 ust. 1 pkt 6 u.ś.o.z. poprzez uznanie, że złożone przez skarżącą oferty nie stanowiły ofert alternatywnych. Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem odrzuca się ofertę, jeżeli świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną. Odnosząc się do tak postawionego zarzut zauważyć należy, że po pierwsze przepis ten nie określa jaką ofertę należy uznać za alternatywną, dlatego nawet nieprawidłowe przyjęcie, że oferty są lub nie są alternatywne nie stanowi o jego błędnej wykładni, po wtóre z niepodważonego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że złożone przez skarżącą oferty nie były ofertami alternatywnymi. Za niezasadny należało poza tym uznać ostatni zarzut kasacyjny naruszenia art. 142 ust. 1 pkt 2 i art. 147 u.ś.o.z. z przyczyn formalnych, bowiem w brzmieniu ustawy o świadczeniach, adekwatnym w stanie rozpoznawanej sprawy, art. 142 ust. 1 u.ś.o.z. nie zawierał punktów, więc brak było punktu 2 w ustępie 1. Naczelny Sąd Administracyjny, jak wyjaśniono na wstępie, jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie leży w jego kompetencjach poprawianie nieprawidłowo zredagowanych zarzutów, których to omyłek nie usunięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu można jednak powiedzieć, że oferty skarżącej organ odrzucił słusznie, niezależnie od tego, na którym etapie postępowania konkursowego do ich odrzucenia doszło. Odrzucenie ofert skarżącej w żadnym wypadku nie spowodowało uchybienia zasadzie z art. 147 u.ś.o.z. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.