I OSK 2323/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1184/16 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, a także decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2016 roku nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2017r. sygn. akt I SA/Wa 1184/16, oddalił skargę Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy: 1. odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty od Z. K. za pobyt córki Z. R. w pieczy zastępczej, 2. od dnia 11 maja 2012r. do dnia 26 września 2012r. ustalił od Z. K., za pobyt córki Z. R. w Pogotowiu Opiekuńczym nr [...] przy ul. D. w W. opłatę w wysokości 3.807,67zł miesięcznie wraz z odsetkami w przypadku opóźnienia w spłacie, którą należy wnosić do 10 dnia każdego miesiąca, 3. od dnia 27 września 2012r. do czasu opuszczenia placówki ustalił od Z. K., za pobyt córki Z. R. w Domu Dziecka nr [...] przy al. Z. w W. opłatę w wysokości 3.857,22zł miesięcznie wraz z odsetkami w przypadku opóźnienia w spłacie, którą należy wnosić do 10 dnia każdego miesiąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2013r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2013r. sygn. akt I SA/Wa 1142/13 oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego. Decyzją z dnia [...] lipca 2014r. Prezydent m.st. Warszawy zmienił decyzję własną z dnia [...] lutego 2013r. w ten sposób, że: - od dnia 1 maja 2012r. do dnia 26 września 2012r. ustalił od Z. K. miesięczną opłatę za pobyt córki Z. R. w Pogotowiu Opiekuńczym nr [...] przy ul. D. w W., w wysokości 3.807,67zł wraz z odsetkami w przypadku opóźnienia w spłacie, którą należy wnosić do 10 dnia każdego miesiąca, - od dnia 27 września 2012r. do dnia 31 marca 2013r. ustalił od Z. K., za pobyt córki Z. R. w Domu Dziecka nr [...] przy al. Z. w W., opłatę w wysokości 3.857,22zł miesięcznie wraz z odsetkami w przypadku opóźnienia w spłacie, którą należy wnosić do 10 dnia każdego miesiąca, - od dnia 1 kwietnia 2013r. do dnia 9 lipca 2013r. ustalił od Z. K., za pobyt córki Z. R. w Domu Dziecka nr [...] przy al. Z. w W., opłatę w wysokości 4.926,91zł miesięcznie wraz z odsetkami w przypadku opóźnienia w spłacie, którą należy wnosić do 10 dnia każdego miesiąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2014r. uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2016r. zmienił w pkt 3 własną decyzję z dnia [...] lutego 2013r. w ten sposób, że ustalił opłatę za pobyt dziecka Z. R. w Domu Dziecka nr [...] przy al. Z. w W.: - od dnia 27 września 2012r. do dnia 31 marca 2013r. w wysokości 3.857,22zł. miesięcznie; - od dnia 1 kwietnia 2013r. do dnia 9 lipca 2013r. w wysokości 4.926,91zł. miesięcznie. Po rozpatrzeniu odwołania Z. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przywołał brzmienie art. 193 ust. 1 pkt 2 i art. 194 ust. 1a ustawy z 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2015r. poz. 332 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa", a następnie wyjaśnił, że fakt przebywania Z. R. w Domu Dziecka nr [...] przy al. Z. w W. nie jest kwestionowany. Zmiana decyzji z dnia [...] lutego 2013r. podyktowana była wejściem w życie zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 19 marca 2013r. nr 4025/2013 w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w 2013r. w placówkach opiekuńczo - wychowawczych prowadzonych przez m.st. Warszawę oraz na zlecenie m.st. Warszawy (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z dnia 26 marca 2013r. poz. 3566). Zgodnie z załącznikiem do wskazanego zarządzenia średnie wydatki miesięczne na utrzymanie wychowanka w 2013r. w Domu Dziecka Nr [...], al. Z. W., ustalone zostały na kwotę 4.926,91zł. Zarządzenie z dnia 19 marca 2013r. Prezydenta m.st. Warszawy weszło w życie 1 kwietnia 2013r., a zatem organ I instancji zasadnie od tego dnia dokonał zmiany wysokości opłaty. Jednocześnie organ podniósł, że wniosek skarżącego z dnia 19 maja 2014r. o umorzenie w całości lub w części opłaty za pobyt córki w Pogotowiu Opiekuńczym nr [...] przy ul. D. w W. oraz w Domu Dziecka nr [...] przy al. Z. w W. oczekuje na rozpoznanie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie umorzenia Z. K. należności za pobyt Z. R. w ww. placówkach do czasu zakończenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty. Reasumując, w sprawie wniosku o umorzenie w całości lub w części ustalonej opłaty organ w trybie art. 194 ust. 3 ustawy wyda odrębne orzeczenie, od którego będzie Z. K. przysługiwało odwołanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Z. K. ponowił argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną. Podkreślił, że zgodnie z art. 193 ust 1 pkt 2 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w tej placówce. Natomiast jeżeli zmianie uległy średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty (art. 194 ust. 1a ustawy). Bezsporne jest, że córka skarżącego przebywała w pieczy zastępczej, tj. w Domu Dziecka nr [...] przy al. Z. w W. w okresie od 26 września 2012r. do 9 lipca 2013r. Jednakże od 1 kwietnia 2013r. wzrosła opłata za pobyt w tej placówce z kwoty 3.857,22zł do kwoty 4.926,91zł. Wynika to z zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 marca 2013r. nr 4025/2013 w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w 2013r. w placówkach opiekuńczo - wychowawczych prowadzonych przez m.st. Warszawę oraz na zlecenie m.st. Warszawy. Wobec tego organ l instancji uprawniony był, na podstawie art. 194 ust. 1a ustawy, zmienić swoją ostateczną decyzję z dnia 1 lutego 2012r. w pkt 3 tej decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 194 ust. 1a ustawy ma charakter decyzji związanej. W tym zakresie organ nie dysponuje luzem decyzyjnym i możliwością samodzielnego kształtowania treści rozstrzygnięcia, a zatem nie podejmuje jej w warunkach uznania administracyjnego. Decyzja taka będzie działała z mocą wsteczną. Wynika to z faktu, że najpierw musi wystąpić przesłanka uzasadniająca zaistnienie okoliczności mającej wpływ na wydanie decyzji ustalającej opłatę, a dopiero później można uruchomić i wydać decyzję o zmianie dotychczasowej decyzji. Na ustalenie "wsteczne" opłaty wskazuje przepis art. 194 ust. 1a ustawy. Stanowisko takie jest prezentowane także w orzecznictwie. Przyjęcie innej interpretacji niweczyłoby możliwość zmiany opłaty za okres, w którym dziecko faktycznie przebywało w pieczy zastępczej i za które ponoszone były wydatki związane z jego utrzymaniem. Sąd I instancji jednocześnie wskazał, iż podnoszona w skardze trudna sytuacja osobista i zdrowotna skarżącego nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu i nie ma wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Jak wskazało Kolegium, kwestie te będą przedmiotem badania w postępowaniu o umorzenie lub rozłożenie na raty kwoty należnej za pobyt córki skarżącego w pieczy zastępczej. Postępowanie to jest zawieszone do zakończenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi do Sądu I instancji w całości na podstawie art. 188 P.p.s.a. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 193 ust. 3 ustawy i § 2 uchwały nr XXXVI/915/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 maja 2012r. przez utrzymanie w mocy decyzji organów administracji obu instancji w sytuacji gdy zaskarżone decyzje zostały oparte o nieważną z mocy prawa decyzję administracyjną nr [...] albowiem rażąco narusza ona, w punktach 2 i 3 sentencji, art. 193 ust. 3 ustawy w związku z § 2 uchwały nr XXXVI/915/2012 Rady m.st Warszawy z dnia 17 maja 2012r., ponieważ orzeka o ustaleniu opłaty podczas gdy rozstrzygnięcie o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt Z. R. w pieczy zastępczej nie było ani ostateczne ani prawomocne, a tym samym zaskarżona decyzja zmieniająca decyzję nieważną, rażąco narusza prawo; 2. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy, przez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania lub nie wyjawienie w uzasadnieniu skarżonej decyzji podstaw ustalenia stron postępowania (w takiej sytuacji będzie to zarzut obrazy art. 107 § 1 K.p.a.) podczas gdy zgodnie z powołanym art. 193 ustawy, odpowiedzialnymi za opłatę są rodzice, o zatem stronami postępowania powinni być oboje rodziców. Natomiast w sytuacji gdyby organ ustalił, że jeden z rodziców nie żyje lub nie może być obciążony opłatą to stosowne wyjaśnienie winno znaleźć się w uzasadnieniu skarżonej decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Nie wskazano jednak, na której z dwóch podstaw oparte są konkretne zarzuty postawione w kasacji. O ile wątpliwości w tym zakresie nie dostarcza treść pierwszego z postawionych zarzutów, o tyle drugi, wskazujący na naruszenie m.in. art. 28 K.p.a. i art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy, a zatem przepisów mających także walor norm materialnoprawnych, mógłby budzić wątpliwości gdyby nie to, iż skarżący kasacyjnie upatruje ich naruszenia w "nieprawidłowym ustaleniu stron postępowania" lub w "nie wyjawieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw ustalenia stron postępowania", a zatem w procesowych aspektach ich stosowania. Powyższe pominięcie w zaklasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi zatem bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż zarzuty te dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym zostały oparte na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 193 ust. 3 ustawy oraz § 2 uchwały nr XXXVI/915/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 maja 2012r., to jest on pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie uznaje, iż kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje zostały oparte o nieważną z mocy prawa decyzję Prezydenta m.st Warszawy nr [...]. Tak sformułowany zarzut nie jest oparty na prawdzie bowiem ww. decyzja Prezydenta m.st Warszawy z dnia [...] lutego 2013r. stanowi pierwotną decyzję ustalającą odpłatność za pobyt córki skarżącego w pieczy zastępczej. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013r. Natomiast skargę wniesioną przez Z. K. od tejże decyzji organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnie oddalił wyrokiem z dnia 19 października 2013r. sygn. akt I SA/Wa 1142/13. Tym samym decyzja uznawana przez skarżącego za nieważną w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym i dotychczas nie została z niego wyeliminowana w przewidzianym do tego trybie nadzwyczajnym. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje nawet aby dotychczas toczyło się wobec tej decyzji postepowanie o stwierdzenie jej nieważności z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy także wskazać, iż polskiemu prawu administracyjnemu nie jest znana koncepcja bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej, a więc nieważności z mocy prawa (vide: wyrok z dnia 18 listopada 1998r. sygn. akt III SA 1103/97, Lex nr 35126). Decyzja zawierająca wady wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. jest pomimo tych wad aktem administracyjnym istniejącym w obrocie prawnym do czasu jego eliminacji w trybie i na zasadach określonych w K.p.a. Akt taki, nawet jeśli jest aktem niewątpliwie wadliwym, do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe. Przysługuje mu też domniemanie ważności (vide: M.Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.17.1257 t.j.), Lex/el, 2019, uwagi do art. 156). Zasadny jest natomiast drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy przez nieprawidłowe ustalenie stron postepowania. Analizując akta sprawy należy skonstatować, iż zarówno organom administracji, jak i Sądowi I instancji umknęło z pola uwagi, że adresatami decyzji Prezydenta m.st Warszawy z dnia [...] lutego 2013r. nr [...], a więc pierwotnej decyzji ustalającej odpłatność za pobyt Z. R. w pieczy zastępczej byli oboje rodzice dziecka, a mianowicie Z. K. i J. R. Jakkolwiek sposób sformułowania tego rozstrzygnięcia może nastręczać pewne wątpliwości interpretacyjne, w szczególności wobec braku jednoznacznego wskazania w pkt 2 i 3 owej decyzji, osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, to jednak trzeba mieć na uwadze, że w uzasadnieniu powyższej decyzji wyraźnie i jednoznacznie wskazano, że za opłaty z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie, a nadto decyzje tę doręczono oboju rodzicom. Skoro zaś oboje rodzice dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej byli uczestnikami postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności z tego tytułu, to nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie dotyczące zmiany ww. decyzji powinno toczyć się z udziałem tego samego kręgu podmiotowego jego uczestników, a zatem z udziałem obojga rodziców, którzy winni być również adresatami decyzji zmieniającej. Ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania jest ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją. Tak więc krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 1544/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Należy także wskazać, iż w świetle art. 193 ust. 2 ustawy, za ponoszenie opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie. Konsekwencją procesową powyższego uregulowania jest to, że stroną postępowania tyczącego zarówno ustalenia, jak i zmiany opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna wydana w powyższej kwestii winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców. Współudział rodziców w takim postępowaniu oparty jest na współuczestnictwie materialnym, a tym samym wszczęcie i prowadzenie postępowania winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców. W stosunku do nich winno być również skierowane rozstrzygnięcie kończące prowadzoną sprawę. Konstrukcja solidarnej odpowiedzialności przyjęta w art. 193 ustawy wymaga bowiem, aby postępowanie dotyczące określenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej było prowadzone z udziałem wszystkich osób, których obowiązku ono dotyczy, a zatem obojga rodziców (art. 28 K.p.a.). W konsekwencji zarówno ustalenie jak i zmiana opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na gruncie art. 193 ust. 1 - 2 ustawy stanowi jedną sprawę administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., kończącą się wydaniem jednej decyzji, której stronami wini być oboje rodzice. Wadliwie zatem organy obu instancji uznały skarżącego za jedyną stronę postępowania, co bezkrytycznie zaaprobował Sąd I instancji. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej (art. 188 w związku z art. 145 ust. 1 pkt 1c P.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).