I OSK 442/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 626/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi F. Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o odtworzenie akt sprawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 2 grudnia 2015 r. (sygn. akt I SAB/Wa 626/15), odrzucił skargę F. Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o odtworzenie akt sprawy. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: F. Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W., pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o odtworzenie akt własnościowych nieruchomości "warszawskiej" położonej przy ul. D. , oznaczonej nr hip. [...]. W odpowiedzi na wniosek, sporządzonej w dniu [...] lipca 2014 r., Prezydent m. st. Warszawy stwierdził brak podstaw do uznania, że akta własnościowe opisanej na wstępie nieruchomości są niekompletne. W dniu [...] sierpnia 2014 r. wnioskodawczyni ponagliła organ do załatwienia wniosku, a następnie w dniu [...] czerwca 2015 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z zażaleniem na niezałatwienie sprawy przez Prezydenta m.st. Warszawy w terminie. Kolegium uznało wniesione zażalenie za nieuzasadnione ze względu na brak podstaw prawnych do odtwarzania akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, co skutkowało brakiem możliwości wniesienia w tym przypadku zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. F. Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o odtworzenie akt, w której twierdziła, że brak formalnego stanowiska organu w przedmiocie wniosku o odtworzenie akt, uniemożliwia jej dalsze działanie mające na celu ochronę jej interesu prawnego. Ponadto brak (cyt.): "merytorycznego rozpoznania wniosku" świadczył o bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wnosił o jej oddalenie, akcentując, że Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. poinformował, iż nie posiada żadnych dokumentów, świadczących o wniesieniu - w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - wniosku do nieruchomości warszawskiej " położonej przy ul. D. , oznaczonej nr hip. [...]. W związku z tym, pismem z dnia [...] lipca 2014 r., Prezydent m.st. Warszawy poinformował skarżącą, iż akta własnościowe prowadzone dla w/w nieruchomości są kompletne. Ponadto organ nadmienił, że pismem z dnia [...] października 2014 r. swój udział w postępowaniu zgłosił kurator spadku po Z. S., wskazując na zaistnienie pewnych nieprawidłowości przy przenoszeniu skarżącej Spółki do Krajowego Rejestru Sądowego. Odrzucając skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niedopuszczalną. W ocenie Sądu, kontrola postępowania Prezydenta m. st. Warszawy w tym przypadku nie leżała w jego kognicji. Skoro bowiem z nadesłanych przy skardze akt administracyjnych nie wynikało, iż organ prowadzi na ich podstawie jakąkolwiek sprawę administracyjną - w rozumieniu art. 1 k.p.a. – to wojewódzki sąd administracyjny nie miał możliwości, aby zobowiązać go do podjęcia określonych czynności. Sąd podkreślił w tym miejscu, że działanie organu dotyczące odtworzenia żądanych przez skarżącą dokumentów, nie było postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do załatwienia sprawy administracyjnej. Organ, prowadząc postępowanie administracyjne, musi bowiem mieć ku temu podstawę, znajdującą oparcie w prawie materialnym i w takim przypadku postępowanie administracyjne kończy decyzja administracyjna (art. 104 k.p.a.) lub postanowienie (art. 123 k.p.a.). W niniejszej sprawie istotą żądania skarżącej było natomiast odtworzenie przez organ akt własnościowych nieruchomości "warszawskiej" poprzez rekonstrukcję wniosku, złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz tzw. decyzji "dekretowej". Nie można zatem - zdaniem Sądu - stwierdzić, w jakiej formie miałoby się zakończyć się "postępowanie" zainicjowane wnioskiem skarżącej. Skoro więc Prezydent m.st. Warszawy nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego - w rozumieniu art. 1 k.p.a., to tym samym nie można było również stwierdzić, czy organ zachował terminy załatwienia sprawy oraz, w jakim terminie miałby dokonać czynności żądanych przez stronę. Sąd zwrócił przy tym także uwagę na fakt, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera żadnych przepisów, regulujących odtworzenie akt, czy też poszczególnych dokumentów. Brak woli ustawodawcy w uregulowaniu tej kwestii nie pozwalało zaś na formułowanie idących w tym kierunku twierdzeń. Byłoby to bowiem stosowanie wykładni prawa contra legem (art. 1 p.p.s.a.). Rozważając jednak nawet ewentualną możliwość odtworzenia dokumentu, Sąd wyjaśnił, że czynność ta miałaby jedynie charakter pomocniczy w postępowaniu głównym i w związku z tym nie podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W konsekwencji zatem Sąd Wojewódzki uznał, że w tym przypadku Prezydent m. st. Warszawy nie mógł wydać żadnego z aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. a zatem przedmiotowa skarga, wniesiona do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy była niedopuszczalna. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie w całości, F. Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. art. 149 § 1 p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszeń przepisów prawa przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego tj. art 7, 8, 12, 35 § 3 i art 36 k.p.a., a których naruszenie doprowadziło do bezczynności organów; 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 8 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarga z tego powodu podlega odrzuceniu, podczas gdy właściwa interpretacja art. 3 p.p.s.a. określająca kognicję sądu administracyjnego, doprowadza do odmiennych wniosków do jakich doszedł Sąd w niniejszej sprawie; 3. art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1, 61 § 3, art. 61a, art. 104, art. 105 i art. 123 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że: - w niniejszej sprawie nie toczyła się żadna sprawa administracyjna, - sprawa o odtworzenie akt nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a, - organ administracji nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie odtworzenia akt, ani w formie decyzji ani postanowienia, podczas gdy, organ administracji miał co najmniej kilka możliwości działania w formach przewidzianych przez procedurę administracyjną, które to formy poddawały się kontroli sądowej (art. 3 § 2 pkt 1, 2 p.p.s.a.), a których niepodjęcie, uprawniało stronę do wniesienia skargi na bezczynność zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest istotnym naruszeniu przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, w postaci: art. 149 § 1 p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 7, 8, 12, 35 § 3 i art. 36 k.p.a.; art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 8 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 61 § 3, art. 61a, art. 104, art. 105 i art. 123 k.p.a. Jak z powyższego zatem wynika, kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu administracyjnym jest dopuszczalne prowadzenie postępowania o odtworzenie akt a jeśli tak, to jaki charakter ma to postępowanie. Wyjaśnić zatem należy, że postępowanie o odtworzenie akt nie jest wprawdzie uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, tym niemniej orzecznictwo oraz część doktryny uznaje, że tego rodzaju postępowanie jest dopuszczalne w procedurze administracyjnej a jego podstawę prawną stanowią przepisy procedury cywilnej lub sądowoadministracyjnej (ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), które w tym przypadku są stosowane per analogiam. Zgodnie zaś z poglądami, dotyczącymi postępowania o odtworzenie akt, obowiązującymi w w/w procedurach sądowych, postępowanie o odtworzenie akt ma charakter wyłącznie pomocniczy i rekonstrukcyjny a nie rozpoznawczy (vide: Kodeks Postępowania Cywilnego – Komentarz pod red. Prof. dr hab. Kazimierza Piaseckiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 1977, t. II str. 596 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. Prof. dr hab. Romana Hausera i prof. dr hab. Marka Wierzbowskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, str. 957). Zatem postępowanie to nie ma charakteru merytorycznego i rozstrzygającego a ma jedynie charakter sprawozdawczy. Kończy je (zgodnie z regulacjami zawartymi w w/w procedurach sądowych - art. 727 k.p.c. i art. 297 p.p.s.a.) postanowienie "odtworzeniowe" organu, w którym określa on, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta lub ich część mają być odtworzone lub, że odtworzenie to nie jest możliwe. Nadmienić przy tym wypada, że odtworzeniu mogą podlegać tylko dokumenty, których istnienie nie budziło nigdy wątpliwości. Jak przyjmują to autorzy powołanego wyżej Komentarza do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cyt.): "Warunkiem odtworzenia akt jest ich byt fizyczny w określonym czasie" (op. cit. str. 956). Zatem nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania mającego na celu odtworzenie akt, w sytuacji gdy, np. jest kwestią wątpliwą, czy został złożony tzw. wniosek "dekretowy" składany w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Skoro zaś, jak wyżej wspomniano postępowanie o odtworzenie akt, z racji jego wyłącznie rekonstrukcyjnego charakteru, nie jest postępowaniem merytorycznym – w rozumieniu art. 1 k.p.a. - bowiem nie rozpatruje się w nim sprawy indywidualnej, której rozstrzygnięcie dotyczy prawa i z tego powodu wymaga wydania decyzji administracyjnej, to nie można twierdzić, że postanowienie odtworzeniowe lub bezczynność organu w takim postępowaniu podlega skardze do sądu administracyjnego. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. dopuszcza bowiem wniesienie skargi jedynie na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo na postanowienie kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Skardze do sądu administracyjnego podlegają więc tylko niektóre postanowienia i dotyczy to tylko tych postanowień, które są wydawane w toku postępowania administracyjnego, jurysdykcyjnego, normowanego treścią Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej a także niektóre postanowienia wydawane na podstawie upoważnień zawartych w przepisach materialnego prawa administracyjnego (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. Prof. dr hab. Romana Hausera i prof. dr hab. Marka Wierzbowskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, str. 47 i 48). Z mocy z kolei art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skardze do sądu administracyjnego podlega bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania tylko w przypadkach określonych w pkt 1-4a p.p.s.a. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że skarga F. Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. wniesiona do Sądu Wojewódzkiego na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy przy rozpoznawaniu złożonego przez nią w dniu [....] lutego 2014 r. wniosku o odtworzenie akt własnościowych nieruchomości "warszawskiej" położonej przy ul. D., oznaczonej nr hip. [...], była niedopuszczalna – w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W konkluzji przyjąć zatem należy, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty były bezpodstawne, bowiem pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, odpowiadało ono prawu. Z tych powodów Naczelny Sad Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.