IV SA/Wa 1563/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] w W. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Burmistrz Miasta J. w dniu 18 lutego 2008 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie magazynowania i składowania odpadów (ziemi i gruzu) w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym na terenie nieruchomości stanowiącej własność M. P. (dalej: "skarżący") położonej przy ul. N. i W. w J. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Burmistrz Miasta J. umorzył powyższe postępowanie jako bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego w O. oraz Fundacji "J.", decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., uchyliło ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta J., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r.nr [...], ponownie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie magazynowania i składowania odpadów (ziemi i gruzu) w miejscu nieprzeznaczonym na ten cel w rejonie Alei N. i ulicy W. w J. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku ze zmianą ustawy o odpadach oraz brakiem przepisów przejściowych, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Od ww. decyzji, odwołanie złożył Prokurator Rejonowy w O., wskazując że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, oraz że winno toczyć się pod rządami nowej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można mówić bezprzedmiotowości postępowania. Sprawa bowiem może być rozstrzygnięta na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu orzekania przez organ I instancji, tj. na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.). Tym samym Burmistrza Miasta J. nie miał podstaw do umorzenia postępowania i powinien ponownie wydać decyzję w sprawie, wszczętej z urzędu w dniu 18 lutego 2008 r.t dotyczącej magazynowania i składowania odpadów (ziemi i gruzu) w miejscu nieprzeznaczonym na ten cel w rejonie Alei N. i ulicy W. w J. i przeprowadzić postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności w nowej decyzji odnieść się do wszystkich postulatów, uwag i wniosków zgłaszanych w trakcie postępowania wyjaśniającego. Skarżący na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "Kpa") przez jego nieprawidłowe zastosowanie wskutek nie wskazania jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji i jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie jak również nie wskazanie jakie konkretnie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, - art. 136 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez ich nie zastosowanie, w tym nieuzasadnioną rezygnację z dodatkowego postępowania mającego na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie koniecznych dla wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej prawidłowego załatwienia przez organ odwoławczy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz interesu społecznego, - art. 40 § 2 Kpa poprzez nie doręczenie pełnomocnikowi skarżącego zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie zapewniono jego pełnomocnikowi prawa do zapoznania się z zebranymi materiałami sprawy i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych lub uwag do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Tego rodzaju postępowanie organów administracji publicznej narusza przepisy podstawowe Kpa, tj. art., art. 9 zdanie pierwsze oraz art. 10 § 1, a także art. 81 Kpa. Zwrócił także uwagę, że wbrew art. 40 § 2 Kpa organ nie doręczył ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi skarżącego (pełnomocnikowi od dnia 23 września 2011 r.) zaskarżonej decyzji. Podał, że niniejszą skargę złożył jedynie z ostrożności procesowej, ponieważ doręczono ją bezpośrednio skarżącemu. Następnie zarzucił, że organ wydając zaskarżoną decyzję na postawie art. 138 § 2 Kpa dopuścił się naruszenia art. art. 136 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nie zastosowanie art. 136 Kpa, rezygnując z dodatkowego postępowania mającego na celu uzupełnienie brakujących dowodów i materiałów w sprawie, koniecznych dla jej wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia, a zwłaszcza jej stanu faktycznego i jej prawidłowego załatwienia przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz interesu społecznego. Podniósł, że organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 Kpa przez jego nieprawidłowe zastosowanie wskutek nie wskazania w wydanej decyzji w szczególności jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji i jaki, konieczny do wyjaśnienia, zakres sprawy ma istotny wpływ na jej prawidłowe rozstrzygnięcie oraz wskutek nie wskazania jakie właściwie konkretnie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazał, że art. 138 § 2 Kpa. wyraźnie zawęża możliwość wydania orzeczenia kasacyjnego. Mając na uwadze poglądy judykatury wyrażane w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych można przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić wtedy i tyko wtedy gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, nie w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W szczególności naruszenie prawa strony i do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji. Na te okoliczności jednak organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie powołał się. Innego rodzaju uchybienia organu I instancji nie dają podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte w 2008r. w związku z magazynowania i składowania odpadów (ziemi i gruzu) w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym na terenie nieruchomości stanowiącej własność M. P. położonej przy ul. N. i W. w J. Ponowne umorzenie postępowania przez Burmistrza Miasta J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało za bezpodstawne. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję kasatoryjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kodeks wyodrębnia ,"zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej (odmiennie jak w sprawie niniejszej) i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając jednak na uwadze, że organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania merytorycznego, stwierdzić należy, że argumentacja przytoczona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, iż były podstawy do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że postępowania w sprawie magazynowania i składowania odpadów (ziemi i gruzu) w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym stało się bezprzedmiotowe w związku ze zmianą ustawy o odpadach oraz brakiem przepisów przejściowych. Słusznie SKO wskazało, że sprawa mogła być merytorycznie rozstrzygnięta na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu orzekania przez organ I instancji, tj. na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.). Tym samym wydanie decyzji o umorzenia postępowania nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, a wyjaśnienie sprawy powinno nastąpić w jej całokształcie przez organ I instancji na podstawie ustawy o odpadach z 2012r. W toku tego postępowania organ I instancji powinien odnieść się do wszystkich postulatów, uwag i wniosków zgłaszanych w trakcie postępowania wyjaśniającego. W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało jakie okoliczności musi wziąć pod uwagę organ I instancji. W tej sytuacji Sąd uznał, że badane rozstrzygnięcie kasatoryjne nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Kolegium Odwoławcze art. art. 136 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nie zastosowanie art. 136 Kpa, i odstąpienie od uzupełnienienia brakujących dowodów i materiałów w sprawie. Sąd stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. W niniejszej sprawie nie można mówić o uzupełnieniu materiału lecz o przeprowadzenia postępowania w całości bowiem organ I instancji nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego lecz ograniczył się do umorzenia postępowania. Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego niedoręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi strony skarżącej lecz bezpośrednio skarżącemu, to stwierdzić należy, że faktycznie jest to uchybienie lecz nie miało ono wpływu na wynik sprawy i nie wywołało negatywnych skutków dla skarżącego, który w terminie złożył skargę do WSA. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy dokonał dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wydania decyzji kasatoryjnej i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał decyzję zgodną z prawem. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz.270), należało oddalić skargę jako niezasadną.