I OSK 1438/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy [...] i [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2016r., sygn. akt I SA/Wa 642/16 w sprawie ze skarg Gminy [...] i [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 642/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Gminy [...] i [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] i orzekł, że majątek ziemski Folwark [...], położony w gminie [...], powiat [...], obejmujący działki ewidencyjne: - obręb ewidencyjny [...] nr: [...] (część) o pow. 0,1140 ha, [...] (część) o pow. 0,0569 ha, [...] (część) o pow. 0,0763 ha, [...] o pow. 0,0176 ha, [...] o pow. 0,0402 ha, [...] o pow. 0,0402 ha, [...] (część) o pow. 0,0275 ha, [...] (część) o pow. 0,0022 ha, [...] o pow. 0,2292 ha, [...] (część) o pow. 0,1008 ha, [...] (część) o pow. 0,0209 ha, [...] (część) o pow. 1,1256 ha, [...] (część) o pow. 0,0749 ha, [...] (część) o pow. 0,8300 ha, [...] o pow. 0,2763 ha, [...] o pow. 0,1506 ha; - obręb ewidencyjny [...] nr: [...] (część) o pow. 2,7934 ha, [...] o pow. 0,5827 ha, [...] (część) o pow. 0,6958 ha, [...] o pow. 0,3510 ha, [...] o pow. 0,6342 ha, [...] (część) o pow. 8,7223 ha, [...] o pow. 1,0218 ha, [...] o pow. 10,4115 ha, [...] o pow. 7,6714 ha, [...] o pow. 0,5828 ha, [...] o pow. 11,0387 ha, [...] o pow. 0,0494 ha, [...] o pow. 1,4666 ha, [...] o pow. 1,2392 ha, [...] o pow. 5,6943 ha, [...] o pow. 0,3491 ha, [...] o pow. 4,3424 ha, [...] o pow. 5,8800 ha, [...] o pow. 4,4564 ha, [...] o pow. 0,0744 ha, [...] o pow. 0,0395 ha, [...] o pow. 0,1222 ha, [...] o pow. 0,6735 ha, [...] (część) o pow. 3,2141 ha, [...] (część) o pow. 4,9436 ha, [...] (część) o pow. 1,5234 ha, [...] (część) o pow. 0,7954 ha, [...] (część) o pow. 0,2235 ha, [...] (część) o pow. 5,2487 ha, [...] o pow. 4,9470 ha, [...] (część) o pow. 4,3032 ha, [...] (część) o pow. 0,5123 ha, [...] (część) o pow. 0,1195 ha, [...] (część) o pow. 1,8799 ha - odpowiadający obszarowi, którego granice określono kolorem czerwonym na mapie sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. P., stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że G. K. oraz T. K. zażądali wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska Folwark [...] położona w gminie [...], powiat [...], stanowiąca byłą własność S. K., nie podlegała pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki orzekł, że majątek ziemski Folwark [...], położony w gminie [...], powiat [...], stanowiący obecnie działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], a także części powierzchni działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania doszedł do odmiennych wniosków i decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł, że majątek ziemski Folwark [...], położony w gminie [...], powiat [...], odpowiadający obszarowi, którego granice określono na mapie sporządzonej przez geodetę uprawnionego J.P., stanowiącej załącznik do decyzji, nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformy rolnej. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1995/14 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za bezpodstawne, lecz uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie poprawności i przejrzystości rozstrzygnięcia, jako niezbędnego elementu decyzji administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (np. wykonanie decyzji przez poprawny wpis własności do księgi wieczystej). W ocenie Sądu granice obszaru, który nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, nie mogą być określone w sposób, który może wywoływać wątpliwości i powodować trudności w wykonaniu decyzji. A tak może być, jeśli rozstrzygnięcie odwołuje się tylko do mapy sporządzonej przez geodetę uprawnionego J.P., bez wymienienia numerów działek ewidencyjnych "objętych" rysunkiem mapy, tym bardziej, że w przypadku wielu działek tylko ich część wchodzi w obszar, który według numeracji aktualnej ewidencji gruntów nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej." Powyższe wady te Sąd uznał na tyle istotne, że stanowiły one podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie i powołaną na wstępie decyzję. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej przechodziły bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia w całości tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 dekretu część druga), które stanowiły własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny obszar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Podstawę do orzekania w drodze administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, stanowi § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy nieruchomość Folwark [...] położona była na terenie powiatu [...], a wobec tego musiała spełniać ogólne normy obszarowe, by mogła zostać przejęta. Musiałaby więc mieć ponad 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w L. [...] Wydział [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., w dziale Il dawnej księgi wieczystej pod nazwą Folwark [...] jako właściciel nieruchomości o powierzchni 180 morgów wpisany był S. K. Nieruchomość została nabyta na licytacji publicznej odbytej w Sądzie Okręgowym w W. w dniu [...] lutego 1937 r. Zgodnie z dokumentacją znajdującą się w księdze hipotecznej "Folwark [...]" (przechowywaną w zespole "[...]", nr zespołu [...], sygn. [...]), repertorium [...] numer porządkowy [...] oraz repertorium Nr [...] numer porządkowy [...], pozyskaną z Archiwum Państwowego m. st. W., Oddział Zamiejscowy w [...], powierzchnia majątku S.K. wynosiła 180 morgów. Wielkość 180 morgów widnieje także w dokumencie "Przebieg sprawy dotyczącej Folwarku [...]", jak również w Świadectwie Sądu Okręgowego w W. z dnia 3 lipca 1947 r., Nr [...]. Z kolei świadectwo Wydziału [...] Sądu Okręgowego w W. z 1947 r. podaje, że 180 morgów to 99 dziesięcin i 586 sążni. Ze znajdującej się w aktach sprawy Ewidencji nieruchomości ziemskich wynika, że nieruchomość miała 100 ha, na które składało się 80 ha użytków rolnych, 15 ha łąk i 5 ha pastwisk. W ten sam sposób przedmiotowa nieruchomość została zapisana w Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi o reformie rolnej. Stan na dzień 31 grudnia 1947 r. (dokument przekazany przez Archiwum Akt Nowych w W.). Ten obszar nieruchomości (100 ha) wskazuje Wykaz majątków państwowych powyżej 30 ha oraz Wykaz majątków położonych w promieniu 30 km od W.. Znaczące odstępstwo od wielkości wymienionych w przywołanych dokumentach stanowi protokół z [...] stycznia 1946 r. dotyczący przekazania nieruchomości pod zarząd nadleśnictwa. We wskazanym protokole widnieje wielkość ± 120 ha, jednakże mając na uwadze wcześniej przywołane dokumenty wielkość ta wydaje się być zawyżoną i wynikać z błędnego odczytania dokumentu dotyczącego przebiegu sprawy przejęcia nieruchomości Rp [...]. Odnotować również należy opinię geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego J.P., która została dołączona przez pełnomocnika strony przy piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. Zgodnie z przywołaną opinią powierzchnia majątku ziemskiego stanowiącego własność S.K. w 1939 r. wynosiła 99,79 ha. Z kolei dokumentacja wieczystoksięgowa wskazuje na wielkość 99,8885 ha. Zdaniem wnioskodawcy przesądza to o niespełnieniu wymaganego minimum powierzchniowego przez Folwark [...]. Minister stwierdził, że jednoznaczne ustalenie wielkości powierzchni majątku Folwark [...] (wyrażonej w hektarach) jest niemożliwe. Jednak na potrzeby prowadzonego postępowania przyjąć należy wartość wynikającą z bezpośredniego przeliczenia wielkości 180 morgów na jednostkę hektara. Zgodnie z powszechnie przyjętą miarą 1 morga = 0,55987 ha, dlatego dla potrzeb dalszych ustaleń w sprawie przyjmuje się, że majątek nieznacznie przekraczał 100 ha i jego powierzchnia ogólna obejmowała 100,7766 ha. W takiej sytuacji zbadać należy, czy całkowita hipoteczna powierzchnia majątku mieściła się w całości w zakresie definicji pojęcia majątku ziemskiego o charakterze rolniczym w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Potrzeba dokonania wymienionych ustaleń spowodowana jest tym, iż dekret miał zastosowanie nie do wszystkich rodzajów użytków wchodzących w skład danego majątku objętego jedną księgą hipoteczną, lecz do takich jego części składowych, które z uwagi na swoją podstawową charakterystykę i zasadnicze cechy nadawały się do prowadzenia produkcji roślinnej i zwierzęcej, a tym samym nadawały się do wykorzystania na cele reformy rolnej. Dokonując takich ustaleń za konieczne Minister uznał odwołanie się nie tylko do dokumentów o charakterze archiwalnym, ale także do opracowania przygotowanego przez geodetę uprawnionego J.P. – jako przekonującego i opartego na wartościowych materiałach. W odniesieniu do charakterystyki poszczególnych rodzajów użytków wchodzących w skład majątku opracowanie przygotowane zostało w sposób nie budzący zastrzeżeń, a przyjęta metodologia pozwala uznać, że końcowe wnioski są logiczną konsekwencją poczynionych ustaleń. W ocenie Ministra opartej na szeregu szczegółowo omówionych dowodów należy przyjąć, że w skład majątku o powierzchni całkowitej przekraczającej 100 ha wchodziło ok. 24,34 ha lasów oraz ok. 51,67 ha nieużytków i gruntów oznaczonych jako przeznaczone pod zalesienie. W związku z tym konieczne było rozważenie, czy z uwagi na to, że znaczną część nieruchomości stanowiły lasy i tereny oznaczone jako przeznaczone do zalesienia, które nie miały charakteru rolnego, majątek ziemski faktycznie spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Organ odwoławczy stwierdził, że restrykcyjny charakter przepisów dekretu uzasadnia zastosowanie wykładni celowościowej, zgodnie z którą na cele reformy mogą zostać przeznaczone wyłącznie te nieruchomości, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu. W związku z tym nie można wszystkich nieruchomości wchodzących w skład danego majątku traktować jako nieruchomości o charakterze rolniczym, stanowiących funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru. Minister podniósł, że wchodzące w skład Folwarku [...] lasy jak i nieużytki i grunty nadające się tylko do zalesienia nie mieszczą się w kategorii gruntów nadających się do wykorzystania do produkcji roślinnej lub zwierzęcej. Nie sposób przyjąć, że w lesie bądź na gruncie piaszczystym, nie wykazującym żadnej przydatności do działalności rolniczej może być w normalny sposób prowadzona produkcja roślinna lub zwierzęca (czego świadomość miały władze ziemskie w 1946 r., oddając majątek do zalesienia). Wspomniane kategorie użytków nie mieszczą się zatem w granicach pojęcia nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym z art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej i jako takie nie mogą być uwzględnione przy ustalaniu powierzchni ogólnej nieruchomości ziemskiej na gruncie dekretu. Organ odwoławczy podkreślił, że powyższe wnioski podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1995/14 zapadłym w przedmiotowej sprawie. Minister dodał także, że nieuzasadnione byłoby również przyjęcie założenia, że las pozostawał w związku funkcjonalnym z resztą majątku ziemskiego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że las mógł funkcjonować bez części rolniczej, natomiast część rolnicza mogła być normalnie użytkowana z wyłączeniem obszaru leśnego. Podobnie w żaden sposób nie da się wykazać istnienia dwustronnej zależności funkcjonalnej między użytkami rolnymi a nieużytkami, nadającymi się tylko do zalesienia. Skoro zatem w skład majątku ziemskiego Folwark [...] wchodziły lasy i nieużytki o łącznej powierzchni ponad 76 ha – wyłączone z definicji nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej – to pozostała część tej nieruchomości nie spełniała normy obszarowej dla województwa [...], stanowiącej przesłankę przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów dekretu. Wniosek taki pozostaje aktualny bez względu na to, który przelicznik wielkości wyjściowej180 morgów zostanie zastosowany. W świetle powyższych rozważań Minister nie zgodził się z interpretacją przepisów dekretu dokonaną przez Wojewodę Mazowieckiego, który uznał, że nieużytki należy zaklasyfikować jako grunty nadające się do działalności rolniczej, a w konsekwencji zwiększające areał użytków rolnych wymaganych do przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej. Skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...] oraz [...] S.A. z siedzibą w [...]. Gmina [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 lit .e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez przyjęcie, że nieruchomość ziemska Folwark [...] nie podlegała pod działanie przepisów tego dekretu ze względu na brak spełnienia wymaganego minimum powierzchniowego, zarówno w odniesieniu do powierzchni ogólnej, jak też areału użytków rolnych poniżej 50 ha; 2) przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80 i 84, 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w szczególności brak dokonania oceny dowodu z opinii biegłego oraz powołanie jako biegłego osoby, która podlegała wyłączeniu. W uzasadnieniu skargi Gmina [...] podniosła, że ponownie rozpoznając sprawę organ miał obowiązek uwzględnić art. 84 § 2 k.p.a. dotyczący wyłączenia biegłego, czego jednak nie uczynił. Ponadto strona skarżąca podniosła, że Minister do decyzji dołączył załącznik pn. "Szkic działek do rozliczenia powierzchni Folwarku [...]", jednak ze szkicu tego nie wynikają powierzchnie poszczególnych działek, które to opisano w sentencji decyzji. Szkic w żaden sposób nie został opisany w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji Gmina [...] wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Z kolei, [...] S.A. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące błędnym uznaniem, że w skład majątku ziemskiego Folwark [...], którego łączny obszar przekraczał 100 ha, wchodziło około 24,34 ha lasów oraz około 51,67 ha nieużytków i gruntów oznaczonych jako przeznaczone pod zalesienie, natomiast pozostałą część tego majątku ziemskiego stanowiły grunty rolne, w sytuacji gdy z treści złożonych do akt sprawy dokumentów urzędowych w postaci Ewidencji nieruchomości ziemskich oraz Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej według stanu na dzień 31 listopada 1947 r., wynikało, iż na ogólną powierzchnię tej nieruchomości wynoszącą 100 ha składało się 80 ha gruntów ornych, 15 ha pastwisk oraz 5 ha łąk, które to dokumenty jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie były analizowane przez organ; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e) w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku której organ uznał, iż: a) grunty leśne oraz nieużytki przeznaczone pod zalesienie nie mogły zostać przeznaczone na cele reformy rolnej i tym samym nie przechodziły na własność Skarbu Państwa na podstawie ww. dekretu, w sytuacji gdy działalność wytwórcza w rolnictwie oprócz typowej działalności polegającej na hodowli różnego rodzaju zwierząt i uprawie różnego rodzaju roślin mogła również polegać na posiadaniu przez rolników działek leśnych i czerpaniu z tego tytułu różnych korzyści o charakterze gospodarczym, jak np. pozyskiwanie drzewa lub runa leśnego. Tym samym z prawidłowej wykładni powyższych przepisów dekretu wynika, iż w przypadku gdy las (o powierzchni nieprzekraczającej 25 ha) był częścią nieruchomości ziemskiej o powierzchni przekraczającej 100 ha, mógł zostać przejęty w ramach tej nieruchomości na potrzeby reformy rolnej w oparciu o przepisy ww. dekretu; b) wchodzące w skład majątku ziemskiego Folwark [...] grunty niebędące gruntami ornymi, nie mieszczą się w kategorii gruntów nadających się do wykorzystania w produkcji roślinnej lub zwierzęcej i tym samym nie podpadają pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w sytuacji gdy z prawidłowej wykładni naruszonej przez Organ normy prawnej wynika, iż pod pojęciem nieruchomości ziemskiej w rozumieniu tego dekretu, należy rozumieć nie tylko nieruchomości o charakterze stricte rolnym (grunty rolne, łąki, pastwiska), ale także pozostałe grunty, jeżeli tylko są powiązane ze sobą gospodarczo. Postanowieniem z dnia 26 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz postanowił prowadzić je pod sygn. akt. akt I SA/Wa 642/16. W uzasadnieniu wyroku oddalającego obie skargi, Sąd I instancji przywołał ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1995/14. Sąd w wyroku tym zarzucił Ministrowi, iż w sentencji decyzji odwołał się tylko do mapy sporządzonej przez geodetę uprawnionego J.P., bez wymienienia numerów działek ewidencyjnych objętych rysunkiem mapy. Taka redakcja budziła, zdaniem Sądu, tym bardziej zastrzeżenie, iż w przypadku wielu działek tylko ich część wchodziła w obszar, który według numeracji aktualnej ewidencji gruntów nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. W tym kontekście Sąd stwierdził, że granice obszaru, który nie podlegał działaniu dekretu o reformie rolnej, nie mogą być określone w sposób, który może wywoływać wątpliwości i powodować trudności w wykonaniu decyzji. Jego zdaniem, "jeśli mapa geodety stanowiąca część opinii ma być załącznikiem do decyzji i przez to wyznaczać treść rozstrzygnięcia, wraz z sentencją decyzji opartą na ustaleniach geodezyjnych opinii, to organ powinien doprowadzić do uzyskania przez te dokumenty statusu dokumentu urzędowego." Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jak wynika z akt sprawy, po wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] postanowił: 1) dopuścić dowód z opinii biegłego w przedmiocie sporządzenia opinii dotyczącej określenia na mapie ewidencyjnej granic majątku ziemskiego Folwark [...], położonego w Gminie [...], powiat [...], wraz z rozliczeniem powierzchni poszczególnych działek ewidencyjnych znajdujących się w granicach majątku; 2) powołać na biegłego geodetę J.P. do wydania wymienionej w punkcie 1 pisemnej opinii. Rozliczenie powierzchni poszczególnych, oznaczonych ewidencyjnie działek (z uwzględnieniem ich części wchodzących w obszar nie podlegający działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej), zostało wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy w sentencji kontrolowanej przez Sąd decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Dopuszczenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dowodu z opinii biegłego stało się podstawą skargi Gminy [...]. Skarżąca podniosła, że powołanie przez organ jako biegłego geodetę, który wykonał wcześniej opinię na zlecenie strony postępowania jest naruszeniem m.in. art. 84 § 2 k.p.a. Ponadto, w jej ocenie, w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., sąd administracyjny wprawdzie stwierdził, że opinia prywatna może być dowodem, a jeżeli organ uznaje ją za wiarygodną może oprzeć na niej swoje rozstrzygnięcie, jednakże nie wskazał, że organ ma powołać geodetę sporządzającego opinię na zlecenie strony jako biegłego w postępowaniu. Zarzutu tego Sąd nie podziela. W ocenie składu orzekającego, niewyłączenie biegłego (art. 84 § 2 k.p.a.) nie oznacza zawsze samo przez się wadliwości decyzji administracyjnej, przy wydawaniu której jego opinia stanowiła jeden z dowodów. Należy zwrócić bowiem uwagę, że przyczyną decyzji kasatoryjno-reformatoryjnej organu drugiej instancji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego J.P.. Wręcz przeciwnie, kontrolując decyzję Ministra z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wobec oceny opinii przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji) nie znalazł przeciwskazań, aby dowód ten stanowił podstawę ustaleń organu, które to ustalenia na dodatek sąd administracyjny zaakceptował. Minister uznał opracowanie przygotowane przez geodetę J.P. za przekonywujące i oparte na wartościowych materiałach. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r. Sąd wyraźnie stwierdził, że "tej ocenie nie można skutecznie przeciwstawić przeciwnych wniosków wyprowadzonych przez Wojewodę Mazowieckiego z wewnętrznych instrukcji lub pism okólnych organów naczelnych, odnośnie formalnej klasyfikacji gleb, które z całą pewnością nie stanowiły prawa powszechnie obowiązującego, a w każdym razie nie można uznać tej oceny na gruncie art. 80 k.p.a. za naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów." W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, wobec zaleceń wynikających z wyroku, a związanych z wadliwością sentencji decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister w sposób uprawniony powołał biegłego J.P., celem sporządzenia opinii określającej granice majątku ziemskiego Folwark [...] z rozliczeniem powierzchni poszczególnych działek ewidencyjnych znajdujących się w jego granicach. Wprawdzie, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Minister nie odniósł się do rozliczenia zawartego w "Analizie dokładności obliczenia Folwarku [...]", a mającego odzwierciedlenie w jej sentencji, jednakże ta wada procesowa nie stanowi, zdaniem składu orzekającego, podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia organu. Swoje obliczenia uprawniony biegły dokonał w oparciu o bazę numeryczną będącą w zasobie Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. Sąd nie podzielił także drugiego zarzutu obydwu skarżących, sprowadzającego się do podważenia stanowiska Ministra, że nieruchomość ziemska Folwark [...] nie podlegała pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej ze względu na niespełnienie wymaganego minimum powierzchniowego, w odniesieniu do powierzchni ogólnej, jak też areału użytków rolnych poniżej 50 ha. Minister ustalił jednak, że w skład majątku ziemskiego Folwark [...] wchodziły lasy i nieużytki o łącznej powierzchni ponad 76 ha – wyłączone z definicji nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej – a zatem pozostała część tej nieruchomości nie spełniała normy obszarowej dla województwa [...], stanowiącej przesłankę przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów dekretu. Istotne jest w sprawie to, że w powoływanym wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., sąd administracyjny wyraźnie stwierdził, że "podziela ustalenia organu odwoławczego, że w skład majątku ziemskiego Folwark [...] wchodziły lasy i nieużytki o łącznej powierzchni ponad 76 ha, a zatem pozostała część tej nieruchomości, bez względu na jej powierzchnię ogólną wynikającą z przeliczenia na hektary 180 mórg, nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej." Ustaleń co do struktury, charakteru, przejmowanej nieruchomości Minister dokonał w oparciu o opinię geodety J.P. i analizę gleb Folwarku [...] przygotowaną przez dr W. K. z Zakładu [...] Wydziału [....] [...] w W.. Ustalenia te nie uznał za trafne Sąd w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r. Nie zyskały akceptacji Sądu rozpoznającego skargi także zarzuty zmierzające do podważenia ustalenia organu odwoławczego, że w trybie przepisów o reformie rolnej mogły być przejęte tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym oraz że nieużytki i lasy lub grunty nadające się tylko do zalesienia nie mogły podlegać pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 "należy uwzględnić, iż dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...). Stosownie zaś do § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej "Za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe". Jak podniósł sąd w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. W 3/10,wskazał że "Analiza przepisów [dekretu o reformie rolnej z uwzględnieniem celów reformy – art. 1 ust. 2 lit. a i b oraz przepisów wykonawczych] prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty." Na cele reformy rolnej przeznaczone mogły być tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a nieużytki i las takiego charakteru nie posiadają, zgodnie z powołanym przepisem wykonawczym do dekretu. Przekazanie pod zarząd Lasów Państwowych w 1946 r. obszaru Folwarku [...], również nie wypełniało żadnego celu reformy rolnej, określonego w pozostałych punktach art. 1 ust. 2 (punkty od c do e), co wyraźnie podkreślił Sąd w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Gmina [...] i [...] S.A. z siedzibą w [...]. Gmina [...] wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 7, 77, 80 i 84, 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nieruchomość ziemska Folwark [...] nie podlegała pod działanie przepisów tego dekretu ze względu na brak spełnienia wymaganego minimum powierzchniowego, zarówno w odniesieniu do powierzchni ogólnej, jak też areału użytków rolnych poniżej 50 ha, co nastąpiło w wyniku braku wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w szczególności brak dokonania oceny dowodu z opinii biegłego oraz powołanie jako biegłego osoby, która podlegała wyłączeniu, - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy polegające na braku wyjaśnienia zarzutów Gminy [...] dotyczących wyłączenia biegłego tj. czy biegły powinien podlegać wyłączeniu czy nie w oparciu o art. 84 § 2 k.p.a. oraz uznaniu, że częścią decyzji jest "Analiza dokładności obliczenia Folwarku [...]", skoro nie została dołączona do decyzji i na tej podstawie rozstrzygnięcie sprawy. [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania tj. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo, iż: - w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie doszło do rozpatrzenia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem, że w skład majątku ziemskiego Folwark [...], którego łączny obszar przekraczał 100 ha, wchodziło około 24,34 ha lasów oraz około 51,67 ha nieużytków rolnych i gruntów oznaczonych jako przeznaczonych pod zalesienie, natomiast pozostałą część tego majątku stanowiły grunty rolne, w sytuacji gdy z treści złożonych do akt sprawy dokumentów urzędowych w postaci Ewidencji nieruchomości ziemskich oraz Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: "Dekret") według stanu na dzień 31 listopada 1947 r. wynika, iż na ogólną powierzchnię tej nieruchomości wynoszącą 100 ha składało się 80 ha gruntów ornych, 15 ha pastwisk oraz 5 ha łąk, które to dokumenty jak wynika z treści uzasadnienia decyzji nie były analizowane przez organ, co stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), - przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o opinię biegłego J.P., który pozostawał w takim stosunku prawnym z G. K. i T. K., że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki i tym samym powinien podlegać wyłączeniu na podstawie art. 84 §2 w zw. z 24 §1 pkt 1) k.p.a.; 2. art. 153 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu, iż zarzuty skarżących dotyczące wadliwego ustalenia przez organ powierzchni lasów i nieużytków wchodzących w skład Folwarku [...] nie mogą być uwzględnione również z uwagi na fakt, iż ustalenia te zostały podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., w sytuacji, gdy wyrażona w tym orzeczeniu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania dotyczyły konstrukcji rozstrzygnięcia prawidłowej decyzji w sprawie stwierdzenia czy nieruchomość podlegała pod działanie przepisów dekretu i tym samym organ rozpoznając ponownie sprawę zobligowany był do ponownej całościowej analizy materiału dowodowego określającego powierzchnię poszczególnych rodzajów gruntów wchodzących w skład majątku ziemskiego Folwarku [...], którą to okoliczność Sąd I instancji pominął; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku której Sąd I instancji uznał, iż wchodzące w skład majątku ziemskiego Folwark [...]grunty, które nie stanowią gruntów ornych, nie mieszczą się w kategorii gruntów nadających się do wykorzystania w działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnie], zwierzęcej i sadowniczej przez inne podmioty, w sytuacji, gdy z prawidłowej wykładni ww. normy prawnej wynika, iż pod działanie przepisów dekretu podpadały nie tylko grunty o charakterze stricte rolniczym, lecz również grunty niebędące gruntami rolnymi, w tym nieużytki, jeśli tylko były powiązane gospodarczo z gruntami o charakterze stricte rolniczym, natomiast Sąd I instancji jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie podjął chociażby próby ustalenia istnienia więzi gospodarczej pomiędzy tymi gruntami i tym samym próby weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skargi kasacyjne nie opierały się na usprawiedliwionych podstawach. Istota problemu prawnego występującego w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia zakresu związania sądu oceną prawną zawartą we wcześniejszym prawomocnym wyroku sądu I instancji na podstawie art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zajmuje obecnie jednolite stanowisko co do tej kwestii. Zgodnie z nim zasada związania oceną prawą wyrażoną w orzeczeniu sądu, o ile przepisy prawa nie uległy zmianie, powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 1962/17). W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w dniu 28 kwietnia 2015 r. prawomocny wyrok sygn. akt I SA/Wa 1995/14 uchylający decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekającą, że majątek ziemski Folwark [...], położony w gminie [...], powiat [...], odpowiadający obszarowi, którego granice określono na mapie sporządzonej przez geodetę uprawnionego J.P., stanowiącej załącznik do decyzji, nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformy rolnej. Ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu powyższego wyroku można ująć w kilku zasadniczych punktach, a mianowicie: 1. stwierdzenie, że jedyną wadą skutkującą uchyleniem decyzji organu II instancji przez sąd była wadliwość sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji co do granic rozważanego obszaru, która w konsekwencji doprowadziła sąd do wskazania, że poprawne i precyzyjne byłoby określenie aktualnych granice obszaru Folwarku [...], opierając się nie tylko na granicach przedstawionych na mapie, ale konsekwentnie na opinii geodety J.P. wymieniającej, jakie działki i o jakiej powierzchni obejmuje mapa przedstawiająca aktualne granice Folwarku [...]. Sąd wskazał nadto, że jeśli mapa geodety J.P. stanowiąca część opinii ma być załącznikiem do decyzji i przez to wyznaczać treść rozstrzygnięcia, wraz z sentencją decyzji opartą na ustaleniach geodezyjnych opinii, to organ powinien doprowadzić do uzyskania przez te dokumenty statusu dokumentu urzędowego. 2. akceptacja przez sąd ustaleń organu odwoławczego, że w skład majątku ziemskiego Folwark [...] wchodziły lasy i nieużytki o łącznej powierzchni ponad 76 ha, a zatem pozostała część tej nieruchomości, bez względu na jej powierzchnię ogólną wynikającą z przeliczenia na hektary 180 mórg, nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej. 3. akceptacja opracowań przygotowanych przez geodetę J.P. jako przekonujących i opartych na wartościowych materiałach i przyjęcie, że dowody te mogą stanowić podstawę ustaleń organu administracji. Skoro powyższa ocena prawna we wszystkich swych elementach wiązała z mocy art. 153 p.p.s.a. nie tylko organ administracji orzekający w sprawie, ale także sądy administracyjne obydwu instancji, to stwierdzić należy, że uwzględnienie któregokolwiek z zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych prowadziłoby do naruszenia tego przepisu. Zarzuty te dotyczą bowiem przede wszystkim kwestii oceny, czy majątek ziemski Folwark [...] podlegał przepisom dekretu o reformie rolnej. Sąd wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1995/14 problem ten jednoznacznie rozstrzygnął, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od ponownego odnoszenia się do dotyczących tej kwestii argumentów skarżących kasacyjnie. Druga grupa zarzutów dotyczy tego, czy geodeta J. P., wykonujący wcześniej pracę na rzecz wnioskodawcy G. K. mógł być ustanowiony biegłym w sprawie i czy na sporządzonych przez niego dokumentach mógł opierać się organ administracji. Zdaniem wnoszących skargi kasacyjne jego relacja z wnioskodawcą powinna skutkować wyłączeniem od wykonywania czynności biegłego w sprawie. Zarzuty te uznać należy za nietrafne z uwagi na to, że w prawomocnym wyroku z 28 kwietnia 2015r. sygn. akt I SA/Wa 1995/14 sąd jednoznacznie wskazał organowi administracji, że właściwym byłoby oparcie się przy formułowaniu decyzji na dokumentach i materiałach sporządzonych przez geodetę J.P. Wskazanie sądu, by dokumentom tym nadać status dokumentu urzędowego organ administracji zinterpretował jako nałożenie obowiązku powołania J.P. jako biegłego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było konieczne ustanowienie przez organ administracji J.P. biegłym w sprawie i czyniło zadość wytycznym sądu dopuszczenie dowodu z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez tego geodetę w toku postępowania. Dokumentacja sporządzona przez geodetę J.P. jako biegłego, co do granic przedmiotowego majątku ziemskiego nie różni się w istocie od tej, która posłużyła Ministrowi jako materiał do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Skoro zatem sąd rozpatrujący sprawę uprzednio, w wyroku z 28 kwietnia 2015r. uznał, że opracowania przygotowane przez geodetę J.P. są przekonujące i oparte na wartościowych materiałach, a zatem mogą stanowić podstawę ustaleń organów administracji, to ujęcie tych opracowań w formę opinii biegłego nie może prowadzić do unicestwienia ich wagi dowodowej, nawet jeśli istotnie uzasadniony byłby zarzut co do podstawy wyłączenia J.P. jako biegłego na podstawie art. 84 §2 w związku z art. 24§1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie powołanych przepisów postepowania nie miało zatem wpływu na treść rozstrzygnięcia - w świetle oceny prawnej WSA w Warszawie, zawartej w wyroku z 28 kwietnia 2015r. , którą organ administracji i sądy rozpatrujące sprawę były związane z mocy art. 153 p.p.s.a., wobec tego, że treść dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez J.P. jako biegłego nie uległa merytorycznej zmianie w stosunku do tej, którą ocenił i zaakceptował jako podstawę do rozstrzygnięcia sprawy sąd przy jej poprzednim rozpoznaniu. W tym stanie sprawy uznając, że zarzuty obydwu skarg kasacyjnych nie były usprawiedliwione należało orzec na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.