II OSK 2700/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2664/16 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za nieterminowe przekazanie sprawozdania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 lutego 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2664/16) oddalił skargę M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za nieterminowe przekazanie sprawozdania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy D. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nakazał M. J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w T., uiszczenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 3.200 zł. Powodem wymierzenia tej kary było nieterminowe przekazanie sprawozdania dotyczącego działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za IV kw. 2015 r. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 9xb pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odwołaniu od tej decyzji M. J. zarzucał, iż w decyzji Wójta Gminy D. udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości wskazano m.in., iż na adresata decyzji nałożono obowiązek składania informacji dotyczącej ilości i rodzaju nieczystości ciekłych pochodzących z opróżniania zbiorników bezodpływowych. Informacje te winny być przekazywane w terminie do końca pierwszego kwartału każdego roku, a nie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego informacja ta dotyczy. Ten ostatni wymóg wynika z art. 9o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem odwołującego się nałożenie kary pieniężnej jest efektem wprowadzenia go w błąd przez Wójta Gminy D. co do zakresu obowiązku sprawozdawczości i terminu, w jakim złożenie sprawozdania ma nastąpić. Narusza art. 9 k.p.a. gdyż organ ten po stwierdzeniu, że przepisy przewidują termin na złożenie sprawozdania inny niż wskazany w decyzji o udzieleniu zezwolenia, powinien był zawiadomić odwołującego się o tym fakcie, jak również poinformować o nowelizacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która to nowelizacja wprowadziła możliwość nakładania kar administracyjnych za uchybienie terminu do złożenia sprawozdania. Wskazał, że niedopuszczalnym jest nałożenie kary administracyjnej za okres, w którym ustawa nowelizująca ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jeszcze nie obowiązywała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., (nr [...]), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazało, na wynikający z art. 9o ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, obowiązek podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych sporządzania kwartalnych sprawozdań, przekazywanych wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego sprawozdanie dotyczy. Podkreśliło sankcję wynikającą z art. 9xb ustawy oraz to, że przepis powyższy dodany został art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045). Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w zakresie złożenia sprawozdania za IV kwartał 2015 r. odwołujący się bezspornie uchybił terminowi wskazanemu w art. 9o ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...), składając to sprawozdanie w dniu 3 marca 2016 r., tj. już po wszczęciu przez Wójta Gminy D. postępowania w sprawie nieterminowego przekazania sprawozdania. W ocenie SKO w W., organ I instancji zasadnie nakazał - na podstawie art. 9xb pkt 2 ustawy - uiszczenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 3.200 zł w związku z przekroczeniem o 32 dni terminu na przekazanie sprawozdania z działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za IV kw. 2015 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż nałożenie tej kary było dopuszczalne z punktu widzenia ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. Art. 9xb pkt 2. wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., podczas gdy IV kwartał sprawozdawczy za rok 2015 zakończył się z upływem dnia 31 grudnia 2015 r. Tym samym termin na złożenie sprawozdania za IV kwartał 2015 r. rozpoczął się z dniem 1 stycznia 2016 r. i upłynął z końcem dnia 31 stycznia 2016 r., co oznacza, że w chwili powstania obowiązku sprawozdawczego obowiązywał już wskazany wyżej art. 9xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, będący podstawą do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za uchybienie terminowi przekazania sprawozdania. W odniesieniu do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, iż istotnie w decyzji Wójta Gminy D. zezwalającej na prowadzenie działalności zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości, na odwołującego się nałożono obowiązek składania rocznej informacji dotyczącej ilości i rodzaju nieczystości ciekłych pochodzących z opróżniania zbiorników bezodpływowych z obszaru Gminy. Informacje te winny być składane w terminie do końca pierwszego kwartału każdego roku, przy czym ww. obowiązek nie jest zgodny z treścią art. 9o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Obowiązek ten w ogóle nie powinien być zamieszczony w zezwoleniu (nawet wówczas gdyby był on określony zgodnie z treścią art. 9o powoływanej ustawy). Nie mieści się on bowiem w zakresie elementów zezwolenia wskazanych w jej art. 9 ust. 1. Elementy zezwolenia mają charakter kompleksowy i zamknięty, wobec czego organ nie może swobodnie kształtować treści zezwolenia poprzez nakładanie na przedsiębiorcę innych obowiązków niż w zakresie wynikającym z treści art. 9 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. W ocenie Kolegium, brak było podstaw do tego by powyższe uchybienie uznać za mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, iż zawarty w zezwoleniu wymóg składania informacji dotyczącej ilości i rodzaju nieczystości ciekłych pochodzących z opróżniania zbiorników bezodpływowych z obszaru Gminy D. w znacznym stopniu nie pokrywa się z elementami sprawozdania wskazanymi w art. 9o ust. 3 i 4 wyżej wymienionej ustawy. Tym samym nie sposób uznać, iż w treści zezwolenia i w treści ustawy mamy do czynienia z tożsamymi obowiązkami sprawozdawczymi. W zakresie sprawozdawczości podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jedynym źródłem obowiązków w tym zakresie są przepisy powoływanej ustawy. W konsekwencji zezwolenie to nie może znieść lub zmodyfikować treści obowiązku w tym zakresie. W odniesieniu do zarzutu wprowadzenia odwołującego w błąd co do zakresu obowiązku sprawozdawczości i terminu, w jakim złożenie sprawozdania ma nastąpić, Kolegium wyjaśniło, iż wbrew twierdzeniom odwołania, organ I instancji podjął działanie mające na celu wyeliminowanie rozbieżności pomiędzy treścią zezwolenia a treścią przepisów ustawy a dotyczących składania sprawozdań. W aktach sprawy znajduje się bowiem kopia pisma Zastępcy Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2012 r. (znak [...]), zawierającego przypomnienie o sprawozdawczości wynikającej z art. 9o ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wraz z przywołaniem pełnej treści wskazanego przepisu. Pismo to zostało skutecznie doręczone odwołującemu w dniu 19 października 2012 r. Począwszy od dnia otrzymania ww. pisma odwołujący powinien być świadomy konieczności respektowania aktualnych przepisów prawnych w zakresie obowiązku sprawozdawczości i terminu, w jakim złożenie sprawozdania winno nastąpić. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wskazanego wyżej zarzutu. Za niezasadny Kolegium uznało zarzut dotyczący braku poinformowania odwołującego się przez organ I instancji o nowelizacji przepisów ustawy o utrzymaniu czystości (...), wprowadzającej możliwość nakładania administracyjnych kar pieniężnych za uchybienie terminowi ustawowemu na złożenie sprawozdania. Organ II instancji wyjaśnił, iż na Wójcie Gminy D. nie spoczywał prawny obowiązek informowania zainteresowanych z wyprzedzeniem o zbliżających się zmianach w przepisach prawa bądź o zmianach w prawie, które dopiero co weszły w życie. To przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą ma obowiązek znać przepisy prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzje SKO w W. z dnia [...].06.2016 r., M. J., zarzucił naruszenie: 1. art. 6 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a tym samym usankcjonowanie działania Wójta Gminy D., który postępując wbrew przepisom ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oficjalnie wprowadził go w błąd co do zakresu, trybu i terminu składania sprawozdań, o których mowa w art. 9o tej ustawy, a następnie błąd ten wykorzystał, nakładając karę pieniężną za uchybienie ustawowemu terminowi złożenia sprawozdania, mimo, że skarżący zastosował się do terminu wskazanego w decyzji Wójta o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy D.; 2. art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta narusza zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej, 3. art. 9 k.p.a. poprzez utrzymanej w mocy decyzji Wójta Gminy D., pomimo że organ I instancji nie poinformował skarżącego, iż stwierdzenie zawarte w pkt 13 decyzji Wójta Gminy D. o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy D., jest sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podczas gdy Wójt Gminy D. zawarł w swojej decyzji błędną informację o treści obowiązku z art. 9o ww. ustawy, a wobec tego miał obowiązek poinformować stronę o prawidłowej treści tego obowiązku niezwłocznie, po dostrzeżeniu tego błędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14.02.2017 r. oddalił skargę. Powołał mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zwrócił uwagę, że w sprawie bezsporne jest, że skarżący był zobowiązany do złożenia, w terminie do 31 stycznia 2016 r., sprawozdania za IV kwartał 2015 roku, wg określonego wzoru. Skoro obowiązku tego nie zrealizował, to decyzja o nałożeniu kary administracyjnej na podstawie art. 9xb pkt 2 pkt 5 powołanej ustawy, była zasadna. Wysokość kary została określona w sposób prawidłowy. Za 32 dni opóźnienia w złożeniu sprawozdania (które nastąpiło dopiero w dniu 3 marca 2016 r.) ustalono kwotę 3200 zł. Za pozbawione uzasadnionych podstaw uznał WSA w Warszawie zarzuty naruszenia art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, iż brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu, że Wójt Gminy D. wprowadził skarżącego w błąd co do terminu składania sprawozdań. Sąd zarazem podzielił stanowisko Kolegium Odwoławczego, że wg art. 9 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości (...), organ I instancji nie miał obowiązku zamieszczania w decyzji nr 01/2011 z dnia 30 czerwca 2011 r. informacji o terminie składania sprawozdań, gdyż informacja ta nie stanowi elementu zezwolenia na prowadzenie działalności objętej tą decyzją. Dodał sąd I instancji, iż obowiązek składnia kwartalnych sprawozdań przez podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych i przedkładania tych sprawozdań wójtowi w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, został wprowadzony art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czynności i porządku w gminach oraz innych ustaw ( Dz. U. nr 152, poz. 897), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., z tym że niedopełnienie obowiązku sprawozdawczego przez podmiot prowadzący taką działalność aż do wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. nowelizacji z dnia 25 czerwca 2015 r. nie było czynem zabronionym pod groźbą kary pieniężnej. W ocenie WSA w Warszawie, Wójt Gminy D. nie miał też obowiązku informowania skarżącego o zmianach przepisów prawa regulujących materię dotyczącą prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Podkreślił jednak, że organ I instancji, pomimo braku obowiązku informowania podmiotów prowadzących działalność gospodarczą z zakresu opróżniania zbiorników bezodpływowych, pismem z dnia [...] października 2012 r. nr [...], poinformował skarżącego o treści art. 9o u.c.p.g., a więc o obowiązku składnia sprawozdań kwartalnych w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego sprawozdanie dotyczy. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 14.02.2017 r. wniósł M. J. Zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi i zastosowanie art. 90 ust. 1 i 2 orz art. 9xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – określających przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy z powodu wydania przez Wójta Gminy D. błędnej decyzji doszło do zdezinformowania skarżącego, co do ciążących na nim obowiązków. Stanowi to przeszkodę do zastosowania wobec niego sankcji z tytułu niedopełnienia tych obowiązków, nałożenie kary narusza reguły państwa prawnego i zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej; 2. przepisów postępowania tj. art. 134 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi i wskazaną podstawą prawną, a mimo to nie wyszedł poza granice skargi i nie uchylił zaskarżonych decyzji, chociaż zachodziły ku temu podstawy, gdyż obie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP art. 90 ust. 1 i 2 orz art. 9xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak też były sprzeczne z powołanymi w skardze art. 6, 8, 9 K.p.a. W oparciu o przedstawione zarzuty, skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żądała też zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a. W szczególności bowiem analiza obu powołanych podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż zasadniczy w sprawie zarzut sprowadza się do niepoprawnego poinformowania skarżącego kasacyjnie ("zdezinformowania") przez Wójta Gminy D. o obowiązkach sprawozdawczych ciążących na skarżącym jako przedsiębiorcy zajmującym się opróżnianiem zbiorników bezodpływowych i transportem nieczystości ciekłych. W decyzji Wójta Gminy D. udzielającej M. J. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej we wskazanym zakresie podano bowiem, iż obowiązek składania rocznej informacji o ilości i rodzaju nieczystości ciekłych pochodzących z opróżniania zbiorników bezodpływowych winien być wypełniony do końca pierwszego kwartału każdego roku za rok poprzedni. Tymczasem administracyjna kara pieniężna nałożona została na skarżącego za uchybienie terminowi złożenia sprawozdania za IV kwartał 2015 r., który to termin określony został jako koniec miesiąca następującego po kwartale, którego informacja ta dotyczyła (tj. dzień 31 stycznia 2016 r.). W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 9o ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2017 r., poz. 1298; dalej u.u.c.i p.) podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, które należy przekazać właściwemu wójtowi gminy (...) w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego sprawozdanie dotyczy. Bez wątpienia zatem, w świetle obowiązujących przepisów, ciążący na skarżącym kasacyjnie obowiązek sprawozdawczy za IV kwartał 2015 r. – aktualizował się do dnia 31 stycznia 2016 r. Bez znaczenia dla oceny braku wywiązania się skarżącego kasacyjnie ze wskazanego wyżej ustawowego obowiązku była cytowana treść decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie, w którym odnosiła się do rocznych obowiązków informacyjnych. Stwierdzić bowiem należy, iż inkorporowanie do aktu administracyjnego (decyzji) treści niestanowiących obligatoryjnych elementów tegoż aktu (por. 9 ustawy u.u.c.i p.), nie może prowadzić do zwolnienia adresata decyzji od konieczności wypełniania prawnego obowiązku, wynikającego z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Informacyjne treści zawarte w powołanej wyżej decyzji nie wpływały na ustawowo określone sprawozdawcze obowiązki przedsiębiorcy, w szczególności nie mogły zmieniać tych obowiązków z kwartalnych na roczne. To, że Wójt w ww. decyzji zobowiązał skarżącego do składania rocznych sprawozdań nie oznacza, że na mocy tej decyzji organ administracyjny mógł znieść lub zmienić obowiązek ustawowy. W realiach sprawy podkreślić przy tym należy, iż organ administracji pomimo, że nie miał obowiązku informowania podmiotów prowadzących działalność gospodarczą z zakresu opróżniania zbiorników bezodpływowych, pismem z dnia 15 października 2012 r. poinformował skarżącego o treści art. 9o u.u.c.ip., przypominając o obowiązku składnia sprawozdań kwartalnych, w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Od chwili doręczenia tego pisma, skarżący bez wątpienia dysponował wiedzą odnośnie do miarodajnego stanu prawnego określającego obowiązki sprawozdawcze. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 9o ust. 1 i 2, art. 9xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c) p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Brak jest bowiem w okolicznościach tej sprawy podstaw do stwierdzenia, że treść decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej zmieniała zakres ustawowych obowiązków spoczywających na skarżącym. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, tj. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych postaw.