I SA/Wa 948/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę Decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] marca 1950 r. nr [...], którym stwierdzono, że nieruchomość ziemska położona we wsiach [...] gm. [...] i [...] gm. [...] o łącznym obszarze [...] ha, stanowiąca własność C. S. i spadkobierców P. S. podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13), przywoływanego dalej jako: "dekret PKWN". Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. C. i P. małżonkowie S. byli właścicielami majątku ziemskiego położonego w sąsiadujących ze sobą wsiach [...] gm. [...] i [...] gm. [...], pow. [...]. Łączny areał majątku obejmował [...] ha, z czego we wsi [...] zlokalizowane było [...] ha, a we wsi [...][...] ha. Księga hipoteczna dotycząca przedmiotowe nieruchomości w czasie działań wojennych zaginęła. Postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1957 r. odtworzono i złożono dla niej księgę wieczystą nr [...], gdzie podano, że dotyczy ona osady we wsi [...] o pow. [...] ha [...] ary i przyłączonej do niej osady we wsi [...] o pow. [...] ha [...] ary. Wskazano nadto, że przy odtwarzaniu księgi ustalono, iż właścicielem całej nieruchomości byli P. i C. S., którzy na podstawie aktu darowizny z 1936 r. darowali z tej nieruchomości J. i R. małż. M. dział gruntu o pow. [...] ha w [...]. Orzeczeniem z [...] marca 1950 r., wydanym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), Urząd Wojewódzki [...] orzekł, że ww. nieruchomość ziemska, z uwagi na przekroczenie normy obszarowej określonej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN (50 ha) podlega pod działanie tegoż przepisu. W motywach orzeczenia wskazywano, że choć nieruchomości położone są w sąsiednich wsiach to stanowią jedną niepodzielna jednostkę uprawną i gospodarczą. Odwołano się także do oświadczenia jednego ze spadkobierców P. S., tj. H. S., potwierdzającego, że nieruchomości obejmują łączny areał [...] ha i cały ten teren stanowi użytki rolne. Przed wydaniem powyższego orzeczenia zawarta została w dniu [...] października 1946 r. w formie aktu notarialnego rep Nr [...] umowa sprzedaży, na mocy której C. S. oraz J. A. S. i H. S. sprzedać mieli J. i R. M. [...] ha z ok. [...] ha gospodarstwa rolnego, dla którego miała być prowadzona księga "[...]". Sprzedawana wówczas część gospodarstwa położona była we wsi [...], co wynik z oświadczenia pełnomocnika jednego z następców prawnych byłych właścicieli z [...] czerwca 2015 r. Pismem z lutego 2011 r. W. K. (będąca jednym z następców prawnych dawnych właścicieli) wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] marca 1950 r., powołując się na fakt zbycia z majątku w drodze darowizny zrealizowanej w 1936 r. gruntów o obszarze [...] ha na rzecz małżonków M. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia, nie dopatrując się by była ona obarczona którąkolwiek z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., a zwłaszcza wadą rażącego naruszenie prawa. W oparciu o analizę zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] sierpnia 1957 r. w przedmiocie odtworzenia księgi wieczystej oraz aktu notarialnego z [...] października 1946 r. wywodził, iż do zmniejszenia do poziomu [...] ha ogólnego areału gruntów wchodzącego pierwotnie w skład majątku małżonków C. i P. S. doszło dopiero w następstwie zawarcie umowy sprzedaży z 1946 r. Jednakże umowa ta dla oceny legalności orzeczenia wydawanego w reżimie dekretu nie mogła mieć żadnego znaczenia. W kontekście zawartej w akcie notarialnym informacji odnoszącej się do stanu własnościowego gruntów tworzących majątek [...], gdzie podawano, że połowa gospodarstwa należy do C., a druga do braci H. i J. A. S., organ nadzoru zauważał, że odtworzona księga wieczysta odnosi się do własności całej nieruchomości, a nie nieruchomości podzielonej. To zaś prowadzić musi do wniosku, że powstanie stanu współwłasności mogło nastąpić wyłącznie po okresie dla którego odtwarzano księgę, a tym samym, podobnie jak zbycie części gruntów w 1946 r., nie mogło mieć istotnego znaczenia w sprawie. Organ zauważał przy tym, iż z odtworzonej księgi nie wynika jaki areał majątek obejmował przed dokonaniem w 1936 darowizny części gruntów. Wynika z niej jedynie, że [...] ha stanowiło własność C. i P. S. oraz, że taki właśnie obszar przeszedł następnie na rzecz Skarbu Państwa. Mając zatem na uwadze fakt, że obszar majątku przekraczał normatyw powierzchniowy ustanowiony w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a nieruchomości miały charakter rolny Minister ocenił, że kontrolowane orzeczenie nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.pa., prowadzącą do jego nieważności. Kwestionując stanowisko Ministra, W. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W następstwie rozpatrzenie tego środka prawnego, decyzją z [...] maja 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymał swoje rozstrzygnięcie z [...] listopada 2015 r. w mocy, podtrzymując w całości podniesioną w nim argumentację. Na powyższą decyzję W. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej, że została wydana z naruszeniem określonych w art. 6, 7 i 8 k.p.a. zasad praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez rażąco niewłaściwe i niepełne przeprowadzenie postepowania dowodowego, a także brak zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Podnosiła ponadto zarzut niedoręczenia C. S. orzeczenia z 1950 r., co powoduje, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. O uwzględnienie skargi wnosili natomiast obecni na rozprawie uczestnicy postępowania H. E. i A. S.- będący obok skarżącej następcami prawnymi dawnych właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2016 r. toczyło się w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym, opisanym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem było orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] marca 1950 r. stwierdzające, że nieruchomość ziemska położona we wsiach [...] gm. [...] i [...] gm. [...] o łącznym obszarze [...] ha, stanowiąca własność C. S. i spadkobierców P. S. podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13), przywoływanego dalej jako: "dekret PKWN". W tym stanie rzeczy w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy (tu kwestii podlegania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN), ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. Wydając orzeczenie z [...] marca 1950 r. Urząd Wojewódzki w [...] stwierdził, że nieruchomość ziemska położona we wsiach [...] gm. [...] i [...] gm. [...], stanowiąca własność C. S. i spadkobierców P. S., że względu na jej areał wynoszący [...] ha oraz charakter rolny, podlega pod unormowanie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wedle bowiem tego przepisu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W rozpoznawanej sprawie rolniczy charakter przejętego majątku ziemskiego jest niesporny i znajduje potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach. Potwierdzał go także w dacie podejmowania ww. orzeczenia jeden ze spadkobierców współwłaściciela (H. S.), co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia tegoż orzeczenia. Poza sporem jest również, że poszczególne części majątku zlokalizowane we wsiach [...] i [...], tworzyły wspólną, zorganizowaną całość. Istota sporu sprowadza się natomiast do poprawności poczynionych wówczas ustaleń co do powierzchni tego majątku przynależnej C. S. i spadkobiercom P. S. Skarżąca bowiem, powołując się na dokonaną w 1936 r. darowiznę pochodzącego z niego działu gruntu o pow. [...] ha na rzecz osób trzecich, wywodziła że jego łączny obszar w dacie wejścia w życie dekretu PKWN wynosił [...] ha, a tym samym nie spełniał normatywu ustalonego w art. 2 ust. 1 lit e dekretu. W tej zaś sytuacji orzeczenie stwierdzające podpadanie nieruchomości pod ów przepis naruszałoby go w sposób rażący. Stanowisko to opierała natomiast na danych zawartych w łamie 4 działu II odtworzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. Zauważyć jednak należy, że zawarty w powyższym łamie wpis, którego brzmienie ustalone zostało postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1957 r. dz. Kw. [...], w powiązaniu z treścią łamu 6 działu I odtworzonej księgi (gdzie podano jej pow. [...] ha) – czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca – nie daje jednoznacznej odpowiedzi jaki obszar obejmowała przedmiotowa nieruchomość przed wspomnianą darowizną. W łamie 4 działu II księgi zapisano mianowicie jedynie, iż: "Przy odtwarzaniu księgi ustalono, że właścicielami całej nieruchomości byli P. i C. małżonkowie S., którzy na podstawie aktu darowizny, zeznanego przed notariuszem P. w [...] w roku 1936, darowali z tej nieruchomości J. i R. małżonkom M. dział gruntu o pow. [...] ha w [...] i że następnie cała ta nieruchomość z mocy orzeczenia [...] Urzędu Wojewódzkiego (...) przejęta została na Skarb Państwa na cele reformy rolnej". Tak zredagowany zapis może być więc interpretowany w ten sposób, że wspomniana darowizna, skutkowała pomniejszeniem nieruchomości stanowiącej pierwotnie własność małżonków S. (o nieoznaczonej wprost powierzchni), do powierzchni ujawnionej w łamie 6 działu I, tj. [...] ha. Wprawdzie hipotetycznie możliwe jest również interpretacja owego wpisu, wedle której areał [...] ha odnosi się do stanu przed dokonaniem darowizny, a tym samym po jej realizacji przy małżonkach. Niemniej przeciwko takiej interpretacji przemawia z jednej strony wskazanie nim C. i P. małż. S. jako właścicieli "całej nieruchomości", z drugiej zaś treść aktu notarialnego z [...] października 1946 r., rep. Nr [...], którym C. S. wraz następcami prawnymi P. S. (H. S. i J. –A. S.) zbyli na rzecz J. i R. małż. M. dział gruntu o pow. [...] ha, pochodzący z "[...]", które z kolei miały wedle tego aktu obejmować wówczas obszar "ok. [...] ha", co jest zbieżne z powierzchnią gruntów położonych we wsi [...] wykazaną w odtworzonej księdze wieczystej. Logicznym jest zatem wnioskowanie, że darowizna dokonana w roku 1936 (dotycząca także gruntów we wsi [...]), nie mogła odnosić się do tej części majątku. W takim bowiem wypadku w 1946 r. obszar ten musiałby obejmować ok. [...], a nie jak podano w akcie ok. [...] ha. Taki też tok rozumowania przedstawił w motywach zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skoro więc w świetle zgromadzonych w aktach dowodów nie zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, że obszar przejętej na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej rodziny S. na dzień wejścia w życie dekretu PKWN był mniejszy niż ustalony w art. 2 ust. 1 lit e dekretu normatyw (50 ha użytków rolnych), a dowody te wręcz takim ustaleniom stanu fatycznego przeczą, orzeczeniu stwierdzającemu podleganiu jej pod działanie ww. przepisu nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenie owego przepisu, a zwłaszcza naruszeniu go w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Rażącego naruszenia prawa upatrywać wszak należy w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok NSA z 24 maja 2016 r. II OSK 2319/14 Lex nr 2108479). Podnoszona z kolei w skardze okoliczność niedoręczenia orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego w [...] C. S., rozpatrywana może być wyłączenie jako naruszenie przepisów procedury administracyjnej, uzasadniające wznowienie postepowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie wada prowadząca do nieważności tego orzeczenie. W sytuacji zatem, gdy kontrolowanemu przez Ministra orzeczeniu nie można skutecznie zarzucić by wydane zostało z rażącym naruszenia prawa, jak również nie stwierdzono by było ono obciążone innymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., to odmowa stwierdzenia w takich okolicznościach faktycznych i prawnych jego nieważności odpowiada prawu. Tym samym skarga wniesiona na podjęte przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi tej treści rozstrzygnięcia nadzorcze, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegać musi oddaleniu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku