II GSK 1898/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1254/16 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Katowicach z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. B. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 28 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: W dniu [...] kwietnia 2015 r. w G. na drodze wojewódzkiej 901 (dopuszczalny nacisk na oś 8 t) zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika marki Scania o nr rejestracyjnym [...] (organ błędnie podał [...]) z naczepą o nr rejestracyjnym [...] kierowany przez Z. R. Pojazdem wykonywano w imieniu M. B. prowadzącego działalność gospodarczą M. B. "A." Firma Usługowo-Handlowa, transport drogowy części samochodowych (ładunek podzielny) na trasie Mielec–Gliwice. W toku kontroli zespół pojazdów poddano ważeniu, w którego wyniku po odjęciu możliwych błędów ustalono, że nacisk na pojedynczą oś napędową wyniósł 11,35 t. W wyniku kontroli ustalono, że transport odbywał się pojazdem nienormatywnym, na którego przejazd wymagane było zezwolenie kategorii I, którego kierowca nie okazał. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...]. W związku ze stwierdzeniem powyższego naruszenia Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] maja 2015 r. nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 1500 zł. Na skutek odwołania M. B. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2102/15 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, iż organ nie ustalił w sposób jednoznaczny i niewątpliwy wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznoprawnego sprawy. Ponadto Sąd, odniósł się do zarzucanych naruszeń prawa materialnego tzn. do dokonanej przez organ wykładni art. 2 pkt 35a p.r.d. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460; dalej: u.d.p.). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo stwierdził wykonywanie przejazdu drogowego pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii I, z uwagi na wielkość stwierdzonego podczas kontroli nacisku na pojedynczej osi napędowej oraz rodzaj, kategorię drogi, na której zatrzymano kontrolowany pojazd, jak również podzielność ładunku (części samochodowe). Główny Inspektor odnotował, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli pomiarem inwentaryzacji wagi samochodowej, a pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10 C/II, posiadających w chwili kontroli ważne świadectwa zgodności wydane przez Okręgowy Urząd Miar w Poznaniu dnia 14 sierpnia 2014 r. W ocenie organu procedura ważenia odbyła się prawidłowo, za pomocą zalegalizowanych przyrządów pomiarowych, była dokonana przez kompetentne organy, a jej wyniki są w pełni wiarygodne. Główny Inspektor nie uwzględnił zarzutu strony dotyczącego możliwości nałożenia kary pieniężnej jedynie w przypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnej wartości dla co najmniej dwóch osi. Wskazał, iż zgodnie z art. 2 pkt 57 p.r.d. nacisk osi oznacza sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi, tym samym o kwestii "nienoramtywności" danego pojazdu decyduje to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi. Zdaniem organu, wyrażenie "naciski osi" należy rozumieć jako przekroczenie nacisku, zarówno osi pojedynczej, jak i wielokrotnej, napędowej, nienapędowej, czyli każdej osi pojazdu. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż kwestie związane z tym, kto dopuścił się niewłaściwego rozmieszczenia towaru, jak kształtował się proces załadunku i rozmieszczania towaru nie są okolicznościami istotnymi dla uwolnienia się przez podmiot wykonujący przejazd z odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 64a ust. 1 p.r.d., zezwolenie kategorii I na przejazd pojazdu nienormatywnego jest wydawane w celu umożliwienia dojazdu do i ze wskazanego w zezwoleniu miejsca i uprawnia do ruchu po drodze wskazanej w zezwoleniu. Wobec powyższego w ocenie Głównego Inspektora, podmiot wykonujący przejazd miał możliwość wystąpienia i uzyskania zezwolenia kategorii I, czego zaniechał. Tym samym skoro strona nie skorzystała z możliwości uzyskania zezwolenia, zdaniem organu, świadczy to o niedochowaniu należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i wpływie na powstanie naruszenia. Główny Inspektor nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. albowiem skarżący nie dostarczył takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jego odpowiedzialności za brak zezwolenia. Jak wskazał organ odwoławczy, już sam ruch pojazdu nienormatywnego po danej drodze publicznej wymaga zezwolenia (art. 64 ust. 1 p.r.d.), a zatem podmiot wykonujący przejazd przed rozpoczęciem przejazdu powinien zbadać, czy pojazd odpowiada określonym normom. Skargę na tę decyzję wniósł M. B. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji uznał, że organ zastosował się do wskazań Sądu zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2102/15. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Zdaniem Sądu I instancji wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja jest wyczerpująca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe stanowisko organu, że wagi SAW 10C i SAW 10C/II mają tożsame zastosowanie, a zapisy instrukcji obsługi wag SAW 10A/SAW 10C pokrywają się z zapisami instrukcji obsługi wag SAW 10C/II. Sąd I instancji uznał, że procedura ważenia odbyła się prawidłowo, za pomocą zalegalizowanych przyrządów pomiarowych, a jej wyniki są wiarygodne. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej istnieje jedynie w przypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnej wartości dla co najmniej dwóch osi. Stwierdził, że wyrażenie "naciski osi" należy rozumieć jako przekroczenie nacisku, zarówno osi pojedynczej, jak i wielokrotnej, napędowej, nienapędowej, czyli każdej osi pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd jest odpowiedzialnością niezależną od odpowiedzialności innych podmiotów (np. załadowcy), a z punktu widzenia podmiotu wykonującego przejazd kwestie załadunkowe nie są istotne dla odpowiedzialności administracyjnej. Zauważył, że odpowiedzialność podmiotu realizującego przejazd została sprowadzona do okoliczności polegających na dochowaniu należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz braku wpływu na powstałe naruszenie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł M. B. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. oraz art. 3 ust. 1 i art. 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, która stanowi, że: Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania: w ruchu krajowym pojazdów służących do przewozu towarów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu krajowego w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I (tj. oś napędowa pojazdów, określona w ppkt 2.2.1 i 2.2.2\11.5 tony). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonego zarzutu. Główny inspektor Transportu Drogowego wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie zasadę pierwszeństwa stosowania prawa Unii Europejskiej oraz moc wiążącą wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim uwzględnić wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. sygn. C-127/17, który orzeka, że: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53". Wyrok ten został co prawda wydany na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, tymczasem przejazd kontrolowany w rozpoznawanej sprawie, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym. Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r. II GSK 412/17; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony tam pogląd, że skoro z wyroku w sprawie C-127/17 jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy Rady 96/53/WE) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE, to – w kontekście deklarowanych w dyrektywie celów do osiągnięcia – wyrok dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz tej jego zasady, którą jest swoboda konkurencji. Zgodnie z motywem 11. powołanej dyrektywy "W ramach wprowadzania w życie rynku wewnętrznego zakres zastosowania niniejszej dyrektywy należy rozszerzyć na transport krajowy, w zakresie, w jakim dotyczy to parametrów znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym, w szczególności maksymalnie dopuszczalnej długości i szerokości pojazdów oraz zespołów pojazdów, które przeznaczone są do przewozu rzeczy". Wprawdzie według motywu 12. dyrektywy "W odniesieniu do innych parametrów pojazdów Państwa Członkowskie mogą dopuścić do przyjęcia na swoim terytorium innych wartości niż określone w niniejszej dyrektywie jedynie wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym". Uznać należy jednak, że użyte w przepisie określenie "inne wartości" to te wartości, które nie określają warunków konkurencji – w rozumieniu motywu 11. Przyjąć zatem należy istnienie wspólnych cech, zbieżność wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów. Ponadto, art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy stanowi, że "Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania: – w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, – w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów; pod warunkiem, że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I". Znaczy to, że różne są kryteria stanowiące – po ich spełnieniu – warunek używania pojazdów w ruchu międzynarodowym oraz w ruchu krajowym (masa oraz wymiary – dla ruchu międzynarodowego; wymiary – dla ruchu krajowego). W świetle wywodów TSUE, zawartych w punktach 51–53 wyroku, trafna jest jednak uwaga, że pojęcia międzynarodowego jak i krajowego ruchu pojazdów są wolne od jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej. Artykuł 7 dyrektywy stanowi, że "Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym". Zasadnie podkreśla się jednak, że przytoczona regulacja stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym jak i krajowym) – zatem podlega ścisłej wykładni. Zgodzić zaś należy się z tym, że wynikające z prawa krajowego ograniczenia – wprowadzone na mocy delegacji zawartej w art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych – są dalej idące niż wynikające z art. 7 dyrektywy (por. punkty 82–88 wyroku TSUE). Co istotne, ograniczenia wynikające z przywołanej regulacji krajowej, która uznana została za niekorespondującą z art. 3 i art. 7 przywołanej dyrektywy, w takim samym stopniu oddziałują również na krajowy ruch pojazdów. Skład orzekający przychyla się też do stanowiska, że – w świetle konstytucyjnej (art. 2 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz wspólnotowej (art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej) zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji – nie ma podstaw do akceptowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu – w zależności od tego, czy jest on wykonywany w ruchu międzynarodowym czy krajowym. Jeżeli bowiem, pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów pozbawione są jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej, to siłą rzeczy ma to tę konsekwencję, że dostępność ("otwarcie") infrastruktury drogowej – a więc innymi słowy możliwość korzystania z dróg – w ruchu międzynarodowym, nie może uzasadniać braku jej dostępności ("zamknięcia") w ruchu krajowym zwłaszcza w sytuacji, gdy miałaby to być ta sama infrastruktura drogowa. Oznaczałoby to bowiem niczym nieuzasadnione dyskryminowanie przewoźników wykonujących ruch krajowy. W nawiązaniu do przedstawionych argumentów nie można również tracić z pola widzenia znaczenia tego elementu, którym jest brak pożądanej spójności, a co za tym idzie również brak funkcjonalności propozycji stosowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu – a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym – w relacji do zasady swobodnego ruchu pojazdów, tak w ruchu międzynarodowym, jak i krajowym oraz swobody konkurencji w sektorze transportowym (por. pkt 56 wyroku). W konsekwencji należy się opowiedzieć za obowiązkiem dokonywania oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów według takich samych kryteriów jak międzynarodowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkuje to przyjęciem, że podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie uwzględniono naruszenia art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE, co czyni zarzut skargi kasacyjnej usprawiedliwionym i wobec czego wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku należało uwzględnić. W tej sytuacji, gdy poza sporem zmierzony w czasie kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy Rady 96/53/WE na poziomie 11,5 t. uznać należy, że stan faktyczny sprawy nie pozwalał na stwierdzenie naruszenia, które uzasadniałoby nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy nie tylko do uchylenia zaskarżonego wyroku ale także do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. jak i do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organów obu instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. oraz umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 193 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zaś odnośnie kosztów postępowania przed Sądem I instancji, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił przy tym, że pełnomocnik strony skarżącej, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną, nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji i nie brał udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.