II OZ 295/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2812/16 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi O. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Terespolu z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą orzeczono o zobowiązaniu O. S. (obywatelki [...]) do powrotu oraz zakazano ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen. O. S., zastępowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę na powyższą decyzję. W treści skargi zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazał, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody w postaci pozbawienia jej możliwości załatwienia istotnych spraw życiowych, w tym wykonywania zawodu krytyka sztuki i związanej z nim koniecznością odwiedzania wystaw sztuki również w krajach strefy Schengen, co nie będzie mogło zostać wynagrodzone przez późniejsze naprawienie szkody, czy też przywrócenie stanu pierwotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2812/16 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu za uwzględnieniem wniosku przemawiały realność spowodowania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wynikających z zaskarżonej decyzji oraz okoliczności wskazane przez skarżącą. Wskazał, że udzielenie ochrony tymczasowej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji, która skutkuje wydaleniem cudzoziemca, stanowi o zachowaniu standardów rzetelnej procedury oraz ma na celu urzeczywistnienie prawa strony do sądu. Wyjazd strony skarżącej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd pozbawiłby ją możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu sądowym, a tym samym skorzystania w pełnym zakresie z prawa do sądu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji pomimo braku wykazania przez skarżącą którejkolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania, a także braku wskazania w uzasadnieniu postanowienia konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wstrzymanie wykonania decyzji jest zasadne. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zatem wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, jak trafnie podniósł organ w zażaleniu, uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca bardzo ogólnie wskazała na niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody w postaci pozbawienia możliwości załatwienia istotnych spraw życiowych, w tym wykonywania zawodu krytyka sztuki i związanej z tym konieczności odwiedzania wystaw sztuki również w krajach strefy Schengen. Należy zauważyć, że chociaż w art. 61 § 3 p.p.s.a. mowa jest jedynie o uprawdopodobnieniu okoliczności wymienionych w tym przepisie, nie oznacza to, że samo przekonanie strony skarżącej, iż wykonanie decyzji wywoła szczególnie niekorzystne konsekwencje, jest wystarczające do tego, aby wniosek został uwzględniony. Twierdzenia strony odnoszące się do przesłanek wstrzymania wykonania aktu powinny być poparte dokumentami źródłowymi, których w niniejszej sprawie zabrakło. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała bowiem ani faktu wykonywania zawodu krytyka sztuki, ani konieczności odbywania podróży służbowych w krajach strefy Schengen. Nie sposób zaś jedynie na podstawie niepopartych żadnymi dokumentami twierdzeń strony ocenić skutki wykonania zaskarżonej decyzji dla jej życia zawodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już z tej przyczyny - choć nie jedynej - wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. W żadnej zaś mierze nie można podzielić stanowiska Sądu, że okoliczności wskazane przez stronę uzasadniają orzeczenie zgodnie z jej żądaniem, jeśli Sąd ten nie poddał ich wnikliwej i krytycznej ocenie, ograniczając się jedynie do przytoczenia treści uzasadnienia rozpoznawanego wniosku. Po wtóre, co również zasadnie zaakcentował organ, Sąd w oderwaniu od okoliczności sprawy z góry przyjął, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawia konieczność zachowania standardów rzetelnej procedury i urzeczywistnienia prawa strony do sądu, których to okoliczności skarżąca w uzasadnieniu wniosku nawet nie podawała. Przede wszystkim Sąd pominął, że jak wynika z uzasadnienia wniosku skarżąca nie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wykonaniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zobowiązania jej do powrotu (nie zaś, jak błędnie wskazał Sąd, o wydaleniu cudzoziemca), który to obowiązek - co istotne - ma charakter dobrowolny i nie podlega przymusowemu wykonaniu. Argumentacja wniosku odnosiła się natomiast do orzeczenia o zakazie wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen. Skarżąca w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, co - w powiązaniu ze specyfiką tego postępowania, które nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie i zasadą orzekania na podstawie akt sprawy (art. 107 i art. 133 § 1 p.p.s.a.) - wyklucza przyjęcie, że do zapewnienia stronie prawa do sądu konieczne jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju "automatyzm" stosowania ochrony tymczasowej, do którego prowadzi argumentacja Sądu, oznaczałby zaś, że w przypadku każdej skargi na rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem kraju przez cudzoziemca, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. W sprawie tego rodzaju co poddana kontroli Sądu pierwszej instancji istnienia tych przesłanek nie można domniemywać (pot. postanowienia NSA: z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OZ 486/11, z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OZ 701/12, z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 335/13, z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 270/13; niepubl.). Inną istotną okolicznością, która niewątpliwie rzutuje na ocenę zasadności, jest treść obowiązków i zakazów nałożonych na skarżącą zaskarżoną decyzją. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 302 ust. 1 pkt 3 i 10, art. 315 ust. 1, art. 318 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 319 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 z późn. zm.). W oparciu o powyższe przepisy zobowiązano skarżącą do powrotu w terminie 25 dni od doręczenia decyzji oraz orzeczono o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres 6 miesięcy od dnia wykonania decyzji - lub w przypadku braku informacji o jej wykonaniu - od dnia upływu terminu dobrowolnego powrotu określonego w decyzji, a także o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 6 miesięcy od dnia wykonania decyzji, na wypadek, jeśli w terminie określonym w decyzji nie opuści ona terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo przekroczy lub będzie usiłowała przekroczyć granice wbrew przepisom prawa. Jak wynika z akt sprawy (tj. odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2016 r.) skarżąca dobrowolnie wykonała orzeczoną decyzję o zobowiązaniu do powrotu w dniu [...] kwietnia 2016 r., opuszczając terytorium Polski przez przejście graniczne w [...]. Przyjmując zatem - co nie jest okolicznością sporną - że skarżąca dobrowolnie wykonała decyzję o zobowiązaniu do powrotu w terminie wskazanym w tej decyzji, to nie miał do niej zastosowania opisany w pkt 2 ppkt 2 sentencji decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. zakaz wjazdu na terytorium innych państw obszaru Schengen, orzeczony jedynie na wypadek nieopuszczenia w terminie określonym w tej decyzji terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przekroczenia bądź usiłowania granicy wbrew przepisom prawa - co w niniejszej sprawie nie wystąpiło. W związku z powyższym skarżąca mogła wjeżdżać na terytorium innych niż Polska państw obszaru Schengen a argumentacja wniosku wskazująca na brak takiej możliwości nie znajduje potwierdzenia i nie mogła prowadzić do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Wykonanie decyzji w zakreślonym terminie dobrowolnego powrotu spowodowało natomiast, że - stosownie do orzeczenia zawartego pkt 2 ppkt 1 lit. a sentencji decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. - okres 6 miesięcy orzeczonego zakazu wjazdu na terytorium samej Rzeczypospolitej Polskiej rozpoczął bieg od dnia wykonania decyzji ([...] kwietnia 2016 r.) i upłynął z dniem [...] października 2016 r. Powyższe wskazuje, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego sytuacja prawna skarżącej zmieniła się w stosunku do sytuacji prawnej strony z daty złożenia skargi zawierającej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z uwagi na upływ okresu zakazu wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej już w dniu wydania zaskarżonego postanowienia wykonanie w tym zakresie zaskarżonej decyzji nie mogło spowodować w stosunku do skarżącej niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Na marginesie wskazać należy, że opuszczenie przez skarżącą terytorium Polski tego samego dnia, którego stawiła się do odprawy granicznej w kierunku wyjazdowym i na postawie ujawnionych wówczas okoliczności wydano decyzję pierwszoinstancyjną, było zgodne z jej deklaracją podaną do protokołu przesłuchania w dniu [...] kwietnia 2016 r. Skoro zatem zamiarem strony nie był dalszy pobyt w Polsce, nie mogła znaleźć akceptacji przywołana wcześniej argumentacja Sądu o konieczności zapewnienia skarżącej uczestnictwa w postępowaniu sądowym. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację należy stwierdzić, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez nią ochrony tymczasowej. Innych okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł. Mając powyższe na względzie sformułowany przez skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 i art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.