II OSK 432/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1712/14 w sprawie ze skargi A. H. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1712/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. H. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Ś. zawieszające z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie w sprawie uznania za obywatela polskiego A. H. W uzasadnieniu Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, że organ I instancji prawidłowo zawiesił postępowanie, gdyż w stosunku do skarżącego prowadzone jest przed Sądem Okręgowym w C. postępowanie karne o czyn z art. 65 § 3 Kodeksu karnego skarbowego, art. 305 ust. 1 Prawo własności przemysłowej, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 2006 r. o wyrobie napojów spirytusowych oraz rejestracji i ochronie oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych, art. 297 § 1 Kodeksu karnego, z art. 54 § 1 Kodeksu karnego skarbowego oraz art. 258 Kodeksu karnego (sygn. akt [...]). Powołując się na art. 30 i 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161), organ przyjął, że kluczową kwestią w powyższej sprawie, czy skarżący spełnia przesłanki do nabycia obywatelstwa polskiego, jest ustalenie, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z faktem, że jest oskarżony we wskazanej sprawie karnej o popełnienie czynu przewidzianego w art. 299 § 1 K.k. oraz także czy cudzoziemiec spełnia inne kryteria, od których zależy nabycie obywatelstwa polskiego. Wejście w kolizję z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym stanowi w ocenie organu, przesłankę negatywną do nabycia obywatelstwa polskiego. Dlatego wyjaśnienie prawomocnym wyrokiem przez Sąd Okręgowy w C., czy skarżący jest winny zarzucanego mu czynu karalnego, stanowi zagadnienie wstępne w prowadzeniu przez Wojewodę Ś. postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, skarżący zarzucił naruszenie art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady domniemania niewinności, art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również poprzez naruszenie słusznego interesu strony, art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny sąd lub organ, art. 6 i 8 K.p.a. poprzez uchybienie zasadzie legalizmu oraz zasadzie budzenia zaufania do organów władzy publicznej. Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiący podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ przyjął, że tym zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie przez sąd powszechny o odpowiedzialności karnej skarżącego w związku z zarzuconym mu przestępstwem z art. 65 § 3 Kodeksu karnego skarbowego, art. 305 ust. 1 Prawo własności przemysłowej, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 2006 r. o wyrobie napojów spirytusowych oraz rejestracji i ochronie oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych, art. 297 § 1 Kodeksu karnego, z art. 54 § 1 Kodeksu karnego skarbowego oraz art. 258 Kodeksu karnego. Sąd podkreślił, że zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego w określonej indywidualnej sprawie dotyczące okoliczności istotnych dla jej rozpatrzenia i wydania rozstrzygnięcia. Dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia właściwy jest inny organ lub sąd, jest ono zagadnieniem o charakterze samoistnym, tzn. może stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed organem lub sądem, lub mieć charakter otwarty - taki charakter występuje gdy nie zostało już wcześniej rozstrzygnięte przez sąd lub inny organ. Musi od niego zależeć w sposób wiążący tok zawieszonego postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o ile zgodzić się wypada z organem, że potencjalne skazanie skarżącego mogłoby mieć wpływ na treść decyzji administracyjnej objętej wnioskiem skarżącego, to jednak okoliczność ta sama przez się nie może stanowić elementu, od którego tylko i wyłącznie zależy wydanie decyzji administracyjnej w sprawie uznania skarżącego za obywatela polskiego. Z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia, gdy bez rozstrzygnięcia danej kwestii nie może toczyć się postępowanie administracyjne. Nie stanowi zagadnienia wstępnego oczekiwanie przez organ na wydanie wyroku o bliżej nie ustalonej treści przez sąd powszechny. Sąd podzielił pogląd skarżącego, że w świetle zasady domniemania niewinności sam fakt prowadzenia przeciwko niemu postępowania karnego nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania, że będzie on skazany, a tym samym, że jego zachowanie stanowić będzie o naruszeniu podstawowych zasad porządku prawnego. Zasada domniemania niewinności, zawarta w art. 5 kodeksu postępowania karnego, daje osobie, przeciwko której toczy się postępowanie przygotowawcze lub postępowanie sądowo karne (gdy jest już oskarżonym), gwarancję, że dopóki nie zapadnie przeciwko takiej osobie wyrok karny, dopóty nie będzie on uważany za osobą karaną. Tej naczelnej zasady, wyrażonej również art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, muszą także przestrzegać organy państwa, których działanie musi być zgodne z prawem – o czym stanowi art. 6 K.p.a. Z tych względów organ wadliwie zawiesił postępowanie w sprawie. Na obecnym etapie postępowania brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do oceny, czy doszło do naruszenia art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim, gdyż organ, mimo że w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że uznanie winy skarżącego za czyn z art. 299 § 1 Kodeksu karnego lub też inny spowoduje odmowę uznania za obywatela polskiego, ani nie zebrał, ani też nie ocenił – zgodnie z wymogami art. 77 i 80 K.p.a. materiału dowodowego, ponieważ postępowanie zawiesił. Na obecnym etapie postępowania, Sąd nie może zatem przesądzić, jaki wpływ na treść decyzji mogłoby mieć skazanie skarżącego wyrokiem karnym, poza stwierdzeniem, że jest to jedna z istotnych okoliczności mających wpływ na treść tej decyzji w świetle art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Sąd wskazał jedynie, że przy ocenie, czy skarżący zasługuje na nabycie obywatelstwa polskiego, a w tym, czy stanowi zagrożenie dla obronności państwa i porządku publicznego, powinno się brać pod uwagę wszelkie okoliczności osobiste skarżącego, w tym jego związki z krajem, o którego obywatelstwo się ubiega, czy stopień asymilacji. Przy ocenie, czy mamy do czynienia ze spełnieniem przesłanki z art. 31 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, należy także rozważyć rodzaj czynu niedozwolonego za jaki została dana osoba skazany, formę winy (umyślna czy nieumyślna), gdyż wszystkie te okoliczności w powiązaniu ze sobą pozwolą na ustalenie, czy rzeczywiście postawa skarżącego stanowi o zagrożeniu dla porządku prawnego państwa polskiego. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające, podlegają uchyleniu jako sprzeczne z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270), uchylił oba postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Minister Spraw Wewnętrznych, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w powiązaniu z art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelskie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.) poprzez przyjęcie przez WSA, że postępowanie karne prowadzone przez Sąd Okręgowy w C. (sygn. akt [...]) przeciwko skarżącemu o czyn z art. 65 § 3 kodeksu karnego skarbowego, art. 305 ust. 1 Prawo własności przemysłowej, art. 42 ust. 1 ustawy o wyrobie napojów spirytusowych oraz rejestracji i ochronie oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych, art. 297 § 1 Kodeksu karnego, art. 54 § 1 Kodeksu karnego skarbowego, art. 258 § 3 Kodeksu karnego, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania, podczas gdy art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim nakazuje odmówić cudzoziemcowi uznania za obywatela polskiego w przypadku, gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a wynik toczącej się sprawy karnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. H. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 li. c oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest zasadny. Według art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, sąd uchyla zaskarżone postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwalifikacja naruszenia przepisów postępowania do przepisów, których naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy oparta jest na skutkach prawnych naruszenia przepisów prawa dla treści rozstrzygnięcia. Obowiązującą zasadą postępowania jest zasada ciągłości, która zakłada prowadzenie postępowania od momentu wszczęcia postępowania aż do wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Od tej zasady ciągłości postępowania dopuszczalny jest wyjątek przez przerwanie toku postępowania gdy z przyczyn faktycznych lub prawnych staje się to konieczne. Z tych względów w przepisach prawa procesowego wprowadzona jest instytucja zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania jako instytucja stanowiąca wyjątek od zasady ciągłości postępowania może być zastosowana tylko w razie gdy przepisy prawa dają ku temu podstawę prawną. Jedną z podstaw obligatoryjnego zawieszenia postępowania, wyznacza art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc : " Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Instytucja procesowa zawieszenia postępowania z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wiąże się z podziałem kompetencji pomiędzy organami administracji, jak i podziałem kompetencji pomiędzy organami administracji publicznej a sądami powszechnymi. W doktrynie przyjmuje się , że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę będącą przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem , które przynależy do właściwości innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Podstawą prawną wyprowadzenia zagadnienia wstępnego w sprawie będącej przedmiotem postępowania są przepisy prawa materialnego, które w zapisanym hipotetycznym stanie faktycznym normy materialnej wpisują takie elementy tego stanu faktycznego, których ustalenie przez rozstrzygnięcie o ich występowaniu przypisane jest właściwości innego organu administracji publicznej lub sądowi powszechnemu. Według art. 31 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim ( Dz.U. z 2012 r. poz. 161 ze zm. ) , cudzoziemcowi odmawia się uznania za obywatela polskiego, w przypadku gdy, nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wystąpienie tego elementu stanu faktycznego należy do właściwości organu administracji publicznej właściwego w sprawie. Zgodnie z art. 36 ust.1 ustawy o obywatelstwie właściwym w sprawie uznania cudzoziemca za obywatela polskiego jest wojewoda. Zgodnie z zaskarżonym wyrokiem Sąd stwierdził, że ustalenie, czy w sprawie nie występują okoliczności, o których stanowi art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie, należy do organu właściwego w sprawie. Artykuł 31 pkt 2 nie uzależnia odmowy uznania za obywatela polskiego od prowadzenia postępowania karnego, ani od prawomocnego wyroku skazującego za przestępstwo, które godzą w obronność lub bezpieczeństwo państwa albo ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ustalenie tych elementów stanu faktycznego należy do właściwości organu powołanego do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie może się uchylić od ich ustalenia przez zawieszenie postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji .