II SA/Łd 873/14

Dnia 23 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję. a.tp. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A. Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 1, art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna w okresie od 1 lipca 2013 r. Jak wynika z akt sprawy, po rozpoznaniu wniosku z dnia 22 maja 2014 r. organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) z dniem 1 lipca 2013 r. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalała stronie prawo od świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 października 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. tj. do dnia ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie została zatem spełniona przesłanka określona w przywołanym art. 2 ust. 1 ustawy. A.Ł. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem argumentowała, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, a stan zdrowia matki uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, które byłoby źródłem dochodu rodziny. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] SKO w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przywołując dotychczasowy stan faktyczny i brzmienie przepisów stanowiących podstawę orzeczenia Kolegium wskazało, iż warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. jest spełnienie łącznie przesłanek: - prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoba utraciła z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej; - osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; - osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku dla opiekuna musi złożyć wniosek nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy; - osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna za okresy od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. nie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub innej osobie na osobę wymagającą opieki nie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, iż niewątpliwie decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Podstawę przyznania stanowiło orzeczenie o niepełnosprawności zaliczające matkę strony do znacznego stopnia niepełnosprawności na czas określony od 12 maja 2008 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. W ocenie organu nie budzi zatem wątpliwości, że strona nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna bowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasło z mocy art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej, a jest to warunek konieczny uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy. Organ dodał, iż stanowisko to pozostaje w zgodzie z uzasadnieniem do projektu ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Projektowana regulacja ma na celu realizację wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 i określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i przyznawania zasiłków osobom, którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy prawa na podstawie ustawy nowelizującej. Zasiłek dla opiekuna może zostać przyznany wyłącznie osobom, których decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z upływem dnia 30 czerwca 2013 r. Organ zwrócił także uwagę, iż przyznanie zasiłku w oparciu o normy zawarte w ustawie nie jest pozostawione uznaniu administracyjnemu, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tej ustawy. W skardze do WSA w Łodzi A.Ł. wniosła o pozytywne załatwienie sprawy z uwzględnieniem trudnej sytuacji materialnej w jakiej się znalazła. Podkreśliła, iż poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności mamy faktycznie wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. ale jednocześnie posiada kolejne orzeczenie, którego jednakże żaden z organów nie badał. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, nie będąc związany granicami skargi, ani zawartymi w niej zarzutami, w myśl art. 134 p.p.s.a., stwierdził, iż narusza ona prawo. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Ustawa ta została uchwalona w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 wspomnianej ustawy stanowiły, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1). Decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3) tj. z dniem 30 czerwca 2013 r. Regulacja ta wygaszała więc decyzje, którymi przyznano świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. tj. przed 1 stycznia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. zwrócił uwagę, że interesy osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną miały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie zostały zabezpieczone przez ustawodawcę w należyty sposób. Trybunał podkreślił, że naruszono tym samym bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, mająca przywrócić to bezpieczeństwo, określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013r. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna, gdyż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego które zostało jej przyznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nie wygasło z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Stanowisko to, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie może zostać zaaprobowane. Wnioskodawczyni miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H. Ł. od 1 października 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]). W okresie od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. A.Ł. nie została objęta żadnym świadczeniem z tytułu opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, iż orzeczeniem z dnia 5 lipca 2013 r. znaczny stopień niepełnosprawności H.Ł. został ustalony na stałe. Wnioskodawczyni w dniu 11 lipca 2013 r. wystąpiła o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad H.Ł., jednak Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił prawa do tego świadczenia z uwagi na brak spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Bowiem przyznane za okres od 1 października 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne ustalone zostało w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Od 1 lipca 2013 r. w związku ze zmianą stanu prawnego skarżąca nie mogła ubiegać się o dalsze prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to zostało zastąpione zasiłkiem dla opiekuna wprowadzonym ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. oraz od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Podstawę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r. stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Uznać więc należy, że decyzja przyznająca A.Ł. świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji sprzed 1 stycznia 2013 r. wydana została na podstawie przepisów dotychczasowych w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Z kolei użyte w art. 11 ust. 3 tej ustawy sformułowanie "wygasają z mocy prawa" oznacza, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed 1 stycznia 2013 r., traciły swój byt prawny z dniem 30 czerwca 2013 r. W ocenie sądu rozpoznającego tą sprawę, do tych decyzji należy zaliczyć także decyzje, którymi przyznawano świadczenie do tej daty granicznej, jeśli prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Regulacja art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. następnie uchylona wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego powodowała bowiem, że wszystkie decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z dniem 30 czerwca 2013 r. Wobec powyższego należy przyjąć, że wszystkie decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wygasały z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy, niezależnie od daty ich wydania i okresu na jaki przyznawały to świadczenie, jeśli ten okres nie upływał przed 30 czerwca 2013 r., a prawo do świadczenia powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Przepis art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4). Stanowiące podstawę decyzji z 24 października 2012 r. orzeczenie ustalające niepełnosprawność matki wnioskodawczyni wydano na okres do 30 czerwca 2013 r. i organ ustalił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do 30 czerwca 2013 r. Jednakże orzeczeniem z dnia 5 lipca 2013 r. niepełnosprawność H.Ł. w stopniu znacznym została ustalona na stałe. Wobec tego, uznać należy iż A.Ł. spełniała warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z przepisów dotychczasowych, tzn. określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., a więc przysługiwało jej prawo do zasiłku dla opiekuna na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów Regulacją art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów objąć należy także te osoby, które miały przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r., a wobec zmiany stanu prawnego i wygaszenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogły skutecznie ubiegać się o prawo do tego świadczenia od 1 lipca 2013 r., mimo iż legitymowały się w tym czasie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym dla osoby wymagającej opieki. Inne rozumienie powyższych unormowań prowadziłoby do pozbawienia osób opiekujących się ciężko chorymi członkami najbliższej rodziny jakiegokolwiek zabezpieczenia finansowego i powodowałoby naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym, zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu ich egzystencji (art. 69 Konstytucji RP). Uniemożliwiłoby bowiem udzielenie pomocy wszystkim tym, którzy zrezygnowali z pracy zarobkowej w celu zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, gdyż w związku z wejściem w życie od 1 stycznia 2013 r. nowych przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia przysługiwało im tylko do 30 czerwca 2013 r., zgodnie z regulacją art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, którego konstytucyjność została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 27/13. Trzeba więc uznać, iż osoby te w sposób niezgodny z Konstytucją utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013 r. i wobec tego powinni być objęci pomocą w ramach regulacji, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów. Mając powyższe na względzie, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, orzekł jak w sentencji wyroku, uznając iż wyeliminowanie jedynie zaskarżonej decyzji jest wystarczające do końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zobowiązane będzie uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym wyroku. IB