II OSK 496/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 433/14 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 433/14, oddalił skargę H. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2014 r. o nakazaniu skarżącemu rozbiórki stodoły wraz z dwiema przybudówkami, zlokalizowanymi na działce nr [...] w B. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] stycznia 2014 r., powołując się na art. 37 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał skarżącemu rozebrać stodołę wraz z dwiema przybudówkami, zlokalizowanymi na działce nr [...] w B. Na skutek odwołania skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia obu decyzji wynika, że organy administracji ustaliły, iż stodoła została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1982-83 i znajduje się w odległości 1 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną (działka nr [...]). Ponadto organy administracji wskazały, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] września 2012 r. i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2012 r. nakazały skarżącemu wykonanie w tej stodole w terminie do 31 marca 2013 r. ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki budowlanej. Skarżący nałożonego na niego obowiązku wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego nie wykonał. W tej sytuacji organy administracji uznały, że należy nałożyć na skarżącego obowiązek rozbiórki stodoły wraz z przybudówkami. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji prawidłowo zastosowały art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W szczególności wskazał, że na podstawie art. 40 powołanej ustawy, właściwy organ administracji był uprawniony do nałożenia obowiązku usunięcia zagrożeń, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wyjaśnił też, że stosownie do § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych mogły być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki, przy czym odległość ta mogła być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych. W myśl zaś § 13 ust. 1 tego rozporządzenia, dopuszczone było sytuowanie budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki, o ile budynek ten posiadał ściany z materiałów niepalnych i dach o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych oraz w przypadku nie utrudniania prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tym stanie prawnym zasadne było uzależnienie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego od tego, aby nie powodował on niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. W konsekwencji za trafne Sąd uznał uzależnienie legalizacji tego budynku od wykonania przez skarżącego ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz wobec niewykonania obowiązku, mimo nałożenia go ostateczną decyzją, za zgodne z prawem uznał nakazanie rozebrania obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, odnosząc się tym samym do jednego z zarzutów skargi, że nie jest istotne, iż obecnie sąsiednia działka, przy granicy z którą stoi stodoła, jest niezabudowana. Wskazał, że z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że chodzi o niebezpieczeństwo, które powoduje lub może w przyszłości spowodować obiekt budowlany. Sąd pierwszej instancji zaakceptował też stosowanie w sprawie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane z uwagi na treść art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i prawidłowe, w jego ocenie, ustalenie organów administracji, że stodoła, której dotyczy sprawa, została wybudowana przed 1 stycznia 1995 r., w szczególności w latach 1982-83. W tym zakresie wskazał, że organy administracji trafnie takie ustalenie faktyczne oparły m.in. na oświadczeniu skarżącego złożonym podczas kontroli w dniu 9 stycznia 2007 r. Późniejsze odmienne oświadczenia skarżącego oraz wskazanych przez niego świadków trafnie, według Sądu pierwszej instancji, organy administracji uznały za niewiarygodne z powodu rozbieżności podawanych w nich faktów. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: - art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. polegające na uznaniu, że budynek, będący przedmiotem postępowania, zagraża jakiemukolwiek dobru prawem chronionemu, przy czym skarżący twierdził, że na sąsiedniej działce nr [...], która jest nieużytkiem, nie ma żadnej zabudowy, - art. 7, art. 77 i art. 80 § 1 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu w zakresie czasu pobudowania stodoły, której dotyczy sprawa; według skarżącego została ona pobudowana w 1970 r., a nie w latach 1982-83; błędne – sprzeczne z zeznaniami świadków – ustalenie w tym zakresie spowodowało, według skarżącego, zastosowanie niewłaściwych przepisów, mianowicie Prawa budowlanego z 1974 r. zamiast Prawa budowlanego z 1961 r., - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na podaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej podstawy prawnej, mianowicie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zamiast przepisów Prawa budowlanego z 1961 r., przy czym ten zarzut skarżący wiązał z twierdzeniem, że stodoła, której dotyczy sprawa, została wybudowana w 1970 r., - art. 7, art. 77 i art. 80 § 1 k.p.a. polegające na pominięciu szeregu okoliczności. Wyjaśniając bliżej ostatni z zarzutów skarżący wskazał, że budynek, którego dotyczy sprawa, jest w dobrym stanie technicznym i jest użytkowany od 1970 r., a postępowanie w jego sprawie trwa już 8 lat i przez ten czas nie spowodował on żadnego zagrożenia dla osób lub mienia. Wskazywał, że w toku postępowania proponował, iż odsunie (przez przebudowę) budynek na odległość około 5-6 m od granicy z działką nr [...], co w jego przekonaniu umożliwi legalizację budynku mniejszym kosztem niż poprzez budowę ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Podnosił, że jest z zawodu rolnikiem i budynek jest użytkowany dla celów rolniczych. Twierdził też, że właściciel działki nr [...] – P. U., mieszka w W., a działkę tę nabył w drodze darowizny, zaś poprzedni jej właściciele nigdy nie mieli wobec niego pretensji z powodu usytuowania stodoły. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący kwestionował także ustalenie, że stodoła, której dotyczy sprawa, została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym wiązał to z tym, że - jak zarzucał - niewłaściwie ustalono czas jej pobudowania. W zakresie zrzutu dotyczącego czasu wybudowania stodoły skarżący wskazał, że ustalenie poczynione w tej materii przez organy administracji stoi w sprzeczności z zeznaniami świadków. We wnioskach skargi kasacyjnej skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Naczelny Sądem Administracyjnym zgłosił się poprzez swojego pełnomocnika adwokata A.F. D.D. podając i dokumentując te twierdzenia stosownymi dokumentami, że skarżący zmarł [...] września 2016 r. oraz że przed śmiercią (15 grudnia 2015 r.) przeniósł na niego własność nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Nie jest zasadna podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) polegające na uznaniu, że budynek, będący przedmiotem postępowania, zagraża jakiemukolwiek dobru prawem chronionemu, mimo że sąsiednia działka nr [...] nie jest zabudowana i nie jest użytkowana. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zastosowanie powołanego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy sąsiednia nieruchomość jest zabudowana. W ocenie NSA, powołany przepis należy wykładać z uwzględnieniem funkcji Prawa budowlanego, którą jest zapobieganie powstawaniu zagrożeń związanych z obiektami budowlanymi. Ponadto nie byłoby racjonalne stosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dopiero wtedy, gdy na sąsiedniej działce powstanie jakaś zabudowa. Reakcja organów nadzoru budowlanego w takim czasie mogłaby okazać się spóźniona. Jeżeli chodzi o podstawy kasacyjne, które sprowadzają się do kwestionowania ustalenia w zakresie czasu pobudowania stodoły to, w ocenie NSA, nie jest w rozpoznawanej sprawie istotne, czy ten obiekt budowlany został pobudowany jeszcze przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1974 r., co miało miejsce w dniu 1 marca 1975 r. Wynika to z tego, że w tej ustawie (odmiennie zresztą niż w Prawie budowlanym z 1994 r.) brak przepisów przejściowych, z których by wynikało, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem jej w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego wynika, że do obiektów, które zostały pobudowane przed dniem 1 marca 1975 r. stosuje się Prawo budowlane z 1974 r., a nie Prawo budowlane z 1961 r., czyli ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 7, poz. 46 ze zm.). Tym samym nie jest też zasadna kolejna podstawa kasacyjna, czyli ta, w której zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na podaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej podstawy prawnej, mianowicie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zamiast przepisów Prawa budowlanego z 1961 r. Z tego, co zostało powiedziane wynika, że art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest prawidłową podstawą nawet wówczas, gdyby okazało się – jak twierdzi skarżący – że stodoła, której dotyczy sprawa, została pobudowana w 1970 r. Zauważyć też należy, że ewentualne ustalenie, że stodoła została wybudowana w 1970 r., nie ma wpływu na ocenę, że jej budowa wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 pkt 5 obowiązującego pod rządami Prawa budowlanego z 1961 r. rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. nr 38, poz. 197 ze zm.) nie wymagała pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia budowa na terenach położonych poza granicami administracyjnymi miast i osiedli podrzędnych budynków gospodarczych, jak kurniki, altany, szopy, składziki, budki, komórki itp. budynki bez palenisk, o powierzchni zabudowania nie przekraczającej 12 metrów kwadratowych i nie wyższych od 3 metrów oraz położonych w odległości większej od 15 metrów od linii rozgraniczającej ulicy. Jak wynika z akt sprawy stodoła, której dotyczy sprawa przekracza wskazane wymiary, z czego wynika, że nawet, gdyby okazało się, że została wybudowana w 1970 r., to też wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi. W końcu nie jest zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 § 1 k.p.a. polegającego na pominięciu szeregu okoliczności. Fakty, które według skarżącego zostały pominięte, nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Już zostało wyjaśnione, że nie ma istotnego znaczenia, że sąsiednia działka nie jest użytkowana i zabudowana. Jeszcze raz należy powtórzyć, że Prawo budowlane ma zapobiegać zagrożeniom, a nie usuwać ich skutki. Wobec tego organy nadzoru budowlanego mogą stosować przysługujące im środki także w celu zapobieżeniu powstania zagrożenia, czyli w przypadku art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość przeznaczona na zabudowę nie została jeszcze zabudowana. W związku z tym nietrafny jest argument skarżącego, odwołujący się do faktu, że poprzez dotychczasowy czas użytkowania obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie spowodował zagrożenia oraz do tego, że poprzedni właściciele działki nr [...] nie zgłaszali żadnych pretensji odnośnie do usytuowania przy jej granicy stodoły skarżącego. Jeżeli zaś chodzi o twierdzenie skarżącego, że był gotowy przebudować stodołę tak, aby znalazła się w odległości od granicy zgodnej z prawem, to wskazać należy, że nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżący to zrobił. Wówczas organy administracji nie miałyby podstaw do orzekania rozbiórki obiektu budowlanego z powodu niewykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Skoro jednak skarżący poprzestał jedynie na zapowiedziach, to w celu uniknięcia nadal istniejących zagrożeń konieczne było orzeczenie nakazu rozbiórki. W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.