II SA/Lu 946/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] (dalej także: Stowarzyszenie), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej także: organ pierwszej instancji) z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowalny zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowalnych polegających na budowie biogazowni o mocy 1,2 MW, zlokalizowanej na działkach nr [...] położonych w miejscowości K., zrealizowanej przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Stowarzyszenie w dniu [...] sierpnia 2012 r. złożyło wniosek do organu pierwszej instancji o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budo walny eh polegających na realizacji opisanej wyżej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], organ ten odmówił uwzględnienia powyższego wniosku. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], utrzymał wskazane postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1062/12, uchylił postanowienia organów obu instancji wydane w tej sprawie, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1919/13, oddalił skargę kasacyjną organu drugiej instancji od tego wyroku WSA w Lublinie. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej opisaną decyzją własną z dnia z dnia [...] sierpnia 2012 r., wskazując, że działa na wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2013 r., w którym jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.). Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, wskazaną wyżej decyzją organ odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę, argumentując, że postępowanie administracyjne zakończone tą decyzją zostało przeprowadzone prawidłowo, a zatem nie ma podstaw do wzruszenia decyzji. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko PINB. Organ drugiej instancji stwierdził, że wszechstronna analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia opisana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W skardze do Sądu oraz w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, podniosło, że organy uchyliły się bezpodstawnie od zbadania, czy w niniejszej sprawie zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1062/12, uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], wydane w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowalnego zamiennego i udzielenia Spółce pozwolenia na wznowienie robót budowalnych, polegających na budowie biogazowni o mocy 1,2 MW, zlokalizowanej na działkach nr [...] położonych w miejscowości K.. W uzasadnieniu wyroku Sąd za prawnie wadliwe uznał stanowisko organów, że brak było podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego Stowarzyszenia dotyczącego dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu, zasadnie Stowarzyszenie uzasadniając istnienie interesu społecznego przemawiającego za jego dopuszczeniem do postępowania w niniejszej sprawie odwoływało się do brzmienia art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.), który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Stąd też Sąd stwierdził, że "organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie, rozpoznając wniosek skarżącego Stowarzyszenia (będącego niewątpliwie, jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy statutu, organizacją ekologiczną) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla przedmiotowej inwestycji, winny mieć na względzie, że to właśnie w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie przedmiotem oceny m.in. kwestia, czy dokonane zmiany nie naruszają wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1919/13, oddalając skargę kasacyjną organu drugiej instancji od opisanego wyroku WSA w Lublinie, podzielił stanowisko w nim wyrażone i stwierdził: "Wytykając, iż organy obu instancji arbitralnie przyjęły przed zakończeniem postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, że odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, nie spowodowało zmian uwarunkowań wynikających z pierwotnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowej biogazowni Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, iż te właśnie naruszenia prowadzić muszą do uchylenia zaskarżonego postanowienia, szczególnie jeśli uwzględnić, iż Stowarzyszenie już we wniosku powołało się na art. 44 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Podzielić zatem należy wnioski wynikające z uzasadnienia Sądu Wojewódzkiego, że od samego początku organy nadały sprawie wniosku organizacji ekologicznej błędny kierunek, przyjmując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 31 § 2 i art. 123 k.p.a., a nie rozpatrując wniosku po myśli art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Przesłanki zaś odnoszące się do rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej zawarte w przepisach ogólnych (art. 31 k.p.a.) są całkowicie odmienne od przesłanki zawartej w art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. (cel statutowy). W przypadku, gdy organizacja ekologiczna, powołując się na swoje cele statutowe i art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. zgłasza chęć uczestniczenia w postępowaniu, obowiązkiem organów administracji jest ustalenie, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Tego podstawowego ustalenia nie dokonały w postępowaniu organy nadzoru budowlanego rozpoznające sprawę, co powoduje konieczność powtórzenia postępowania w tym względzie". Wskazać należy, że stanowisko wyrażone w tych wyrokach – z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) – jest prawnie wiążące dla Sądu oraz dla organów obu instancji. W świetle powyższego oczywistym jest więc, że w niniejszej sprawie, jak słusznie podniesiono w skardze, zachodziła podstawa wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem niewątpliwie Stowarzyszenie nie brało udziału – bez swojej winy – w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowalny zamienny i udzielającej Spółce pozwolenia na wznowienie robót budowalnych polegających na budowie omawianej biogazowni. Pomimo tego organy administracji w sposób arbitralny uchyliły się od oceny tej okoliczności. Zauważyć bowiem należy, że organ pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., w żaden sposób nie odnosił się do tej kwestii, zaś organ odwoławczy analizował jedynie, czy w sprawie zachodziła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a pominął ocenę zasadności podnoszonej przez stronę przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższego wynika, że zarówno uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu pierwszej instancji, nie spełniają cech prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, albowiem są niekompletne i pozorne, gdyż nie odnoszą się do najistotniejszych elementów stanu faktycznego sprawy, pomijając milczeniem zasadniczą część argumentów motywujących – zdaniem skarżącego Stowarzyszenia – konieczność uchylenia kwestionowanej decyzji - we wznowionym postępowaniu. Decyzje te naruszają zatem nie tylko powołane wyżej przepisy prawa materialnego oraz przepisy procesowe, lecz również art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Ubocznie przy tym należy zauważyć, na co wskazał już Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1062/12, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie został złożony w dniu [...] sierpnia 2012 r. i zanim wniosek ten został w jakikolwiek sposób rozstrzygnięty, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał w dniu [...] sierpnia 2012 r. kwestionowaną obecnie decyzję znak: [...], kończącą postępowanie w pierwszej instancji w tej sprawie. Nienależycie także oceniły organy administracji zaistnienie kolejnej powoływanej przez stronę skarżącą podstawy wznowienia – określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie odniósł się bowiem w ogóle do tej kwestii, zaś organ odwoławczy – w tym zakresie - stwierdził jedynie, że o braku zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej przesądza "notatka służbowa z dnia [...] lipca 2012 r. (k -1-20) sporządzona Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w P. na okoliczność analizy realizowanej inwestycji pod kątem zgodności w ww. decyzją Burmistrza P. oraz kserokopia załącznika graficznego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko". Stanowisko to, jak trafnie zarzuca Stowarzyszenie, uznać należy za dowolne, albowiem nie uwzględnia ono całokształtu okoliczności sprawy niniejszej, na co wskazywało Stowarzyszenie już w piśmie z dnia [...] września 2012 r. W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości, że co najmniej przedwczesne było stanowisko organów co do braku podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji. Niewątpliwie bowiem "organy obu instancji arbitralnie przyjęły przed zakończeniem postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, że odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, nie spowodowało zmian uwarunkowań wynikających z pierwotnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowej biogazowni", na co wskazywał zarówno WSA w Lublinie, jak i NSA w omawianych wyrokach. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił też decyzję organu pierwszej instancji, gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Organy wezmą również pod uwagę to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 369/14, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia tego wyroku wynika niewątpliwie, że wyeliminowane zostały z obrotu prawnego – ze skutkiem ex tunc – zapisy planu miejscowego zezwalające na realizację biogazowni w miejscowości K.. Sąd wskazał bowiem: "skoro zatem Rada Miejska w P. zamierzała dopuścić do lokalizacji na określonych działkach w miejscowości K. biogazowni rolniczej, to w pierwszej kolejności powinna w odrębnym postępowaniu wprowadzić stosowne zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., do których społeczeństwo miałoby prawo się odnieść w odpowiednim trybie, a dopiero następnie zmienić plan miejscowy. Naruszenie tej kolejności czyni zaskarżoną uchwałę niezgodną z prawem. [...] W niniejszej sprawie naruszenie przez Radę Miejską w P. określonej w art. 17 u.p.z.p. procedury planistycznej wynikało również z faktu, iż zmiana umożliwiająca lokalizację spornej biogazowni na terenie wsi K., została – na skutek uwzględnienia uwag inwestora – zamieszczona w projekcie planu miejscowego już po odbytej w dniu [...] lipca 2010 r. publicznej dyskusji. Taka kolejność zdarzeń [...] utrudniła społeczności lokalnej wywarcie wpływu na ostateczny uchwały normującej sposób zagospodarowania nieruchomości wsi K.". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3205/14, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.