I SA/Wa 1421/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania T. P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], odmawiającą przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. P.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył T. P.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. T. P. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. P.. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr nr [...], Burmistrz Gminy B. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawca jest cudzoziemcem posiadającym obywatelstwo armeńskie. Organ przywołał treść art. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195) i wskazał, iż z dokumentów załączonych do wniosku wynika, iż wnioskodawca posiada kartę pobytu bez adnotacji o dostępie do rynku pracy. Tym samym, nie może ona stanowić podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożył T. P. podnosząc, że mieszka w Polsce od 2003 r. i tu pracuje a jego syn A. też posiada kartę stałego pobytu w RP. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i wskazał, że wnioskodawca jest obywatelem Ukrainy i legitymuje się kartą pobytu z [...] listopada 2011 r., z której wynika, iż ma przyznany pobyt rezydenta długoterminowego do [...] listopada 2016 r. Organ zauważył, że wydana wnioskodawcy karta pobytu nie jest aktualna, bowiem od 31 grudnia 2013 r. obowiązują nowe przepisy w tej kwestii. Powołując się na treść art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organ wyjaśnił, iż cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania prac na terytorium RP, jeżeli posiada zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Następnie Kolegium zauważyło, iż zgodnie z art. 241 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, kartę pobytu wymienia się w przypadku zmiany danych umieszczonych w dotychczasowej karcie pobytu. Organ wskazał, iż w sytuacji wnioskodawcy nie zaszły żadne zmiany. Oznacza to, iż w chwili obecnej nie posiada on dokumentu, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lit. c) ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zatem, organ I instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia wychowawczego na rzecz syna. Kolegium zaznaczyło, że po uzyskaniu karty pobytu zawierającej adnotację wskazaną w powołanym przepisie wnioskodawca będzie mógł ponownie złożyć wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. P. zarzucając Kolegium błędne ustalenie stanu faktycznego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie mu prawa do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jest obywatelem Armenii (a nie Ukrainy) i legitymuje się kartą wydaną 13 września 2010 r. (a nie z 24 listopada 2011 r.) z adnotacją osiedlenie się, a nie pobyt rezydenta długoterminowego. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 507 ustawy o cudzoziemcach, z dniem wejścia w życie tej ustawy, udzielone na podstawie dotychczasowych przepisów zezwolenia na osiedlenie stają się zezwoleniami na pobyt stały. Podniósł ponadto, iż jego karta pobytu ważna jest do 13 września 2020 r. Wskazał, iż z załączonej do skargi interpretacji Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z lipca 2016 r. wynika, że cudzoziemcy posiadający kartę pobytu (niezależnie od tytułu pobytowego) bez adnotacji "dostęp do rynku pracy" mają prawo do świadczenia wychowawczego na mocy art. 87 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżący wskazał, iż jest w Polsce od 2003 r. i legalnie tu pracuje. Z tego powodu powinien mieć takie samo prawo do świadczenia wychowawczego jak obywatele polscy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. P.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego stanowi art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). Zgodnie z powołanym przepisem, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącemu wnioskowanego świadczenia, ponieważ posiadana przez niego karta pobytu nie zawiera adnotacji "dostęp do rynku pracy". W ocenie organów, brak tej adnotacji powoduje, że skarżący nie może otrzymać wnioskowanego świadczenia na podstawie przywołanego przepisu. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, że z dosłownego (literalnego) brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. istotnie wynika, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego. Jednocześnie jednak z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650, ze zm.), wynika, że na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. W ocenie Sądu, z zestawienia tych dwóch przepisów wynika zatem, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą stałego pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie takie może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Cudzoziemcy, którzy posiadają zezwolenie na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 645, ze zm.), są z mocy tego przepisu uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że cudzoziemiec, który posiada zezwolenie na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem spełnia warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący jest obywatelem Armenii oraz legitymuje się kartą pobytu wydaną [...] września 2010 r. Ze znajdującej się w aktach sprawy karty pobytu wynika, iż jest ona ważna do [...] września 2020 r., a w rubryce "rodzaj wydanego zezwolenia" wskazano "osiedlenie się". Podnieść w tym miejscu trzeba, iż zezwolenie na osiedlenie się to instytucja prawna, którą regulował art. 53 i nast. poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz.1573). Z dniem 1 maja 2014 r. ww. ustawa o cudzoziemcach została uchylona ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. Nowa ustawa o cudzoziemcach wprowadziła, w miejsce dotychczasowego uprawnienia w formie zezwolenia na osiedlenie się, nowe uprawnienie w postaci zezwolenia na pobyt stały. W jednym z przepisów przejściowych powołanej ustawy, to jest w art. 507 tego aktu, wyjaśniono, że z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 maja 2014 r.) udzielone na podstawie dotychczasowych przepisów zezwolenia na osiedlenie stają się zezwoleniami na pobyt stały. Z powyższego wynika, iż skarżącemu udzielono zezwolenia na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej (wcześniej - osiedlenie się) oraz posiada on kartę pobytu na terytorium RP. Na jego karcie pobytu właściwy organ nie umieścił adnotacji "dostęp do rynku pracy", pomimo że zgodnie z omawianymi przepisami ma on dostęp do rynku pracy. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, niewystarczająca jest jedynie językowa (literalna) wykładnia omawianego przepisu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Konieczna jest w tym przypadku analiza powołanego przepisu w świetle wykładni systemowej (czyli na podstawie systemu prawa, w którym funkcjonuje ten przepis) oraz celowościowej (czyli na podstawie celu, jaki ma realizować ten przepis). Jak zaś już wykazano powyżej, z wykładni systemowej wynika, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na posiadanej przez cudzoziemca karcie pobytu. Umieszczenie w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewne na celu uproszczenie postępowania przed właściwym organem, który co do zasady nie ma kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca nie przewidział jednak sytuacji, w której praktyka stosowania art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zbiegu z przepisami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. doprowadziła do powstania kategorii osób, których uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało przez właściwy organ ujawnione na wydanych im kartach pobytu. W ocenie Sądu, wykładnia systemowa nie upoważnia w takiej sytuacji do zróżnicowania cudzoziemców i do wykluczenia tych osób z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia wychowawczego, tym bardziej, że osoby te nie mają w praktyce żadnego wpływu na treść wydawanych im dokumentów, a ich uprawnienie do wykonywania pracy wynika wprost z przepisu rangi ustawowej, a więc z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, podkreślić trzeba, że jak wynika zarówno z tytułu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., jak i treści jej art. 4 ust. 1, celem omawianej regulacji prawnej jest udzielenie przez Państwo rodzicom (opiekunom) dzieci pomocy w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Co do zasady, żaden przepis ustawy nie wyłącza spod omawianej regulacji prawnej dzieci cudzoziemców (w tym cudzoziemców, którzy posiadają zezwolenie na pobyt stały) posiadających uprawnienie do pracy w Polsce. Dlatego też odmienna wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci mogłaby prowadzić do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej zarówno samych cudzoziemców (na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy otrzymali karty pobytu bez adnotacji), jak i samych dzieci ze względu na ich pochodzenie i narodowość. Takie zaś postępowanie w oczywisty sposób prowadziłoby do naruszenia przepisów Konstytucji (art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1, a przede wszystkim art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze), jak również art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), a także art. 23 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515). W konsekwencji, również wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi (w tym również temu, który posiadają zezwolenie na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej) legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu, czy też nie. W tej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wykładnię przepisów prawa wyrażoną w niniejszym wyroku stosownie do art. 153 p.p.s.a.. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r., Dz. U. poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji.