II OSK 1137/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 318/16 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 318/16, oddalił skargę D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 6 marca 2014 r. M. i K. H. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku gospodarczo-garażowego oraz murów oporowych na działkach nr [...] w[...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr[...], Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zgodnie z pkt 2.1 decyzji, na działkach inwestora, przy działce nr[...], z uwagi na ukształtowanie terenu i spadek 12% w kierunku wschodnim dopuszczono budowę jednego muru oporowego o długości 37 m, szerokości 0,25 m i maksymalnej wysokości 1,0 m. Dopuszczono również możliwość wykończenia muru siatką ogrodzeniową o wysokości 1,6 m, tj. łącznej wysokości z murem 2,5 m. Ponadto w ocenie organu planowany mur spełniać będzie funkcję oporową, z uwagi na podwyższenie terenu działki wnioskodawców względem działki sąsiedniej nr[...], a nie jak twierdził skarżący, funkcje ogrodzenia w formie muru pełnego. D. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu SKO decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. D. W. zaskarżył decyzję SKO z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyrokiem z dnia 14 października 2015 roku, sygn. akt II SA/Rz 474/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję SKO z uwagi na niewyjaśnienie kwestii legalności prowadzonych robót ziemnych na działkach objętych decyzją, tj. działkach nr[...]. Sąd zwrócił uwagę, że SKO nie odniosło się do podnoszonej w odwołaniu kwestii prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w [...] postępowania w sprawie wykonania przedmiotowych robót, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd nakazał SKO uwzględnić fakt toczącego się postępowania przed PINB w [...] w odniesieniu do działek[...]. W odpowiedzi na zapytanie SKO PINB w [...], pismem z dnia 18 stycznia 2016 roku, znak: [...] poinformował, że w stosunku do działek [...] toczyło się postępowanie w sprawie prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z budowanego budynku mieszkalnego. Postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku, znak: [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 roku o tym samym numerze, a polegającego na zasypaniu wyżłobionych rowów odprowadzających wody opadowe z połaci dachowych budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach nr [...] w[...], w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. SKO, po ponownym rozpoznaniu odwołania D. W., decyzją z dnia [...] stycznia 2016 roku nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2014. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że uwzględniono wskazania zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie. D. W. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, art. 7 i art. 77 K.p.a., art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.z 2012 r. poz. 647 z późn.zm.) - u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego, ani prawa materialnego. Organy zgromadziły materiał dowodowy w zakresie odpowiadającym hipotezom norm prawnych, stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji i oceniły go zgodnie z regułami wyznaczonymi prawem procesowym. Przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia normy prawa materialnego były adekwatne do stanu faktycznego sprawy, ich treść zrekonstruowano prawidłowo, a ustalone w oparciu o nie konsekwencje prawne, nie budzą zastrzeżeń. Sąd nie podzielił zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnił, że kwestia legalności robót ziemnych na działkach nr[...], była już przedmiotem analizy sądowej w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 474/15. Realizując wytyczne Sądu SKO w[...] , pismem z dnia 5 stycznia 2016 roku, znak: [...] zwróciło się do PINB w [...] z zapytaniem, czy było bądź jest prowadzone postępowanie dotyczące robót budowlanych na działkach[...]. W udzielonej pismem z dnia 18 stycznia 2016 roku, znak: [...] odpowiedzi, PINB w [...] poinformował, że w stosunku do działek [...] toczyło się postępowanie w sprawie prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z budowanego budynku mieszkalnego. Postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku, znak: [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 roku o tym samym numerze, a polegającego na zasypaniu wyżłobionych rowów odprowadzających wody opadowe z połaci dachowych budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach nr [...][...] , w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że kwestia legalności nawiezienia ziemi na ww. działki została rozstrzygnięta powołaną przez PINB w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 roku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 roku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. W., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. Skarżący, na podstawie art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności nie uwzględniono, że nie zostały wyjaśnione przez PINB w [...] okoliczności nawiezienia przez M. i K. H. bardzo dużej ilości ziemi na działkę nr [...] oraz w szczególności na działkę nr[...], co w istotny sposób zmieniło ukształtowanie działki nr[...], co nie pozostaje bez wpływu na takie kwestie, jak wysokość planowanych obiektów czy powierzchnię zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarówno do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., który nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] wydana w związku z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 474/15 po ponownym rozpoznaniu odwołania D. W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego oraz budowie muru oporowego na terenie działek o nr ewidencyjnych [...] w miejscowości[...]. Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter "promesy", czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Kwestią o istotnym znaczeniu dla pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować, jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Odnotować przy tym trzeba, że organ właściwy do pojęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek spełnia ustawowe wymogi, w wyniku czego trzeba przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Wykładnia przepisów ustawy i rozporządzenia powinna bowiem mieć charakter "prowolnościowy". Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zasadnie stwierdził, że kwestia legalności robót ziemnych na działkach nr[...] , była już przedmiotem analizy sądowej w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 474/15, w której, w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2015 roku sformułowano wskazania, co do dalszego postępowania, zobowiązując organy do uwzględnienia faktu, że przed PINB w [...] prowadzone jest postępowanie dotyczące działek[...]. Realizując wytyczne Sądu SKO w[...], pismem z dnia 5 stycznia 2016 roku, znak: [...] zwróciło się do PINB w [...] z zapytaniem, czy było bądź jest prowadzone postępowanie dotyczące robót budowlanych na działkach[...]. W udzielonej pismem z dnia 18 stycznia 2016 roku, znak:[...], odpowiedzi PINB w [...] poinformował, że w stosunku do działek [...] toczyło się postępowanie w sprawie prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z budowanego budynku mieszkalnego. Postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku, znak: [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 roku o tym samym numerze, a polegającego na zasypaniu wyżłobionych rowów odprowadzających wody opadowe z połaci dachowych budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach nr [...] w[...], w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja z dnia [...] czerwca 2015 roku, ma ten sam numer, co pismo tego organu z dnia 9 marca 2015 roku, w którym PINB informuje, że prowadzone jest postępowanie w przedmiocie robót ziemnych związanych z nawiezieniem ziemi na działki[...]. Oznacza to, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że kwestia legalności nawiezienia ziemi na ww. działki została rozstrzygnięta powołaną przez PINB w decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 roku, którą zobowiązano wnioskodawców do zasypania wyżłobionych rowów odprowadzających wody opadowe z połaci dachowych budynku mieszkalnego. PINB tym samym nie zakwestionował legalności nawiezienia ziemi na działki[...]. Zasadnie przy tym Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że inwestorzy dysponują decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach [...] (oraz[...]) z dnia [...]maja 2012 roku, znak: [...] i w oparciu o ten akt prowadzą już roboty budowlane na tych działkach. Zostało to wprost wyartykułowane we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdzie w rubryce "istniejący sposób zagospodarowania terenu objętego wnioskiem" wpisano: "działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w trakcie budowy (...)". Nie można wobec powyższego przyjąć, że organy nie ustaliły stanu faktycznego na terenie objętym wnioskiem. Ustalono, że działki [...] są zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w trakcie budowy – analiza pkt I lit. a "analiza w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu"; ustalenie to nadto wynika wprost z wniosku o wydanie decyzji oraz załączonej do niego koncepcji zagospodarowania terenu. Ustalono również, że PINB w [...] prowadził postępowanie w przedmiocie robót ziemnych na działkach[...] – wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2015 roku, sygn. akt II SA/Rz 474/15, pismo PINB w [...] z dnia 9 marca 2015 roku, oraz że organ ten nie zakwestionował legalności nawiezienia ziemi na te działki – pismo PINB w [...] ,z dnia 18 stycznia 2016 roku, decyzja z dnia [...] czerwca 2015 roku, znak:[...]. Z tego powodu należy wskazać, że organy, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, wywiązały się z obowiązków określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Przy orzekaniu zadośćuczyniły zasadom wskazanym w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., albowiem podjęły wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w sprawie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki poczynił w sprawie kompletne i bezbłędne ustalenia. Ocena Sądu nie wykazuje błędów natury faktycznej i logicznej oraz nie wykracza poza ramy oceny swobodnej. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności wydania przez SKO w [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. o warunkach zabudowy. Wobec braku naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zatem przepis ten nie został naruszony. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – dalej P.u.s.a.) i art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady, miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Przedmiotem sprawy była kontrola legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uczynił przedmiotem swych rozważań i ocen aspekty proceduralne i materialnoprawne zaskarżonej decyzji i dokonał jej kompleksowej oceny zgodności z prawem. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.