II GZ 124/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] z siedzibą P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1260/16 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi [A.] z siedzibą P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego postanawia: oddalić zażalenie. Rada Nadzorcza W. Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w P. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] maja 2016 r. w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że wykonanie zaskarżonej decyzji rodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w najbliższym czasie dojdzie do próby przejęcia W. SKOK. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1260/16 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Komisji Nadzoru Finansowego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że argumentacja skarżącej sprowadza się do stwierdzenia, że wykonanie objętej skargą decyzji o ustanawianiu zarządcy komisarycznego wiązać się będzie z niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie przedstawiła żadnych danych, popartych stosownymi dokumentami, z których wynikałoby, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje po jej stronie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Argumentacja wniosku zmierzała raczej do uzasadnienia zarzutów stawianych samej decyzji a nie uzasadnienia wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Zdaniem Sądu, tak przedstawione uzasadnienie wniosku o przyznanie ochrony tymczasowej jest niewystarczające dla oceny, czy w przypadku skarżącej zachodzą przesłanki warunkujące jej udzielenie, określone w art. 61 § 3 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.). Rada Nadzorcza W. Spółdzielni Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w P. złożyła zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że w realiach sprawy nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania decyzji, gdy tymczasem dalsze wykonanie decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, - art. 141 § 4 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i wybiórcze uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pomijające argumentację wskazaną we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest niezasadne. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o czym stanowi art. 61 § 3 tej ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że wstrzymanie przez sąd wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma charakter wyjątkowy. Strona, dążąc do wstrzymania wykonania decyzji, składając stosowny wniosek, jest zobowiązana uprawdopodobnić, że istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych i wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04). Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sąd, rozważając potrzebę udzielenia ochrony tymczasowej, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno na ocenie wniosku strony, jak i na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w aspekcie wystąpienia, bądź też nie, przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wspomniana konieczność uwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy nie oznacza, że Sąd w odniesieniu do wniosku miałby się domyślać, jakie dowody wnioskodawca chciałby przedstawić, celem wykazania, że spełnia przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 18 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 502/09, Lex nr 569795), albowiem uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na składającym wniosek (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 632/11), poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Brak takiego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04). Strona zobowiązana jest zatem do uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2007 r. sygn. akt II FZ 338-339/07). Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia – "znaczna szkoda" i "trudne do odwrócenia skutki", wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności przedstawić wnioskodawca (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2012 r., sygn. akt II FSK 1894/12). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione przez skarżącą uzasadnienie złożonego wniosku o przyznanie ochrony tymczasowej jest niewystarczające dla oceny, czy w przypadku skarżącej zachodzą przesłanki warunkujące jej udzielenie, określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedstawione uzasadnienie należy określić jako ogólnikowe i hipotetyczne, jednakże bez konkretnych i rzeczywistych przesłanek przemawiających za udzieleniem wnioskowanej ochrony. Podkreślenia także wymaga, że ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 435). W związku z tym zawarte w skardze zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu na ocenę zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto niewłaściwa, w ocenie skarżącej, postawa ustanowionego przez organ zarządcy komisarycznego, czy nieskuteczność działań podjętych przez tego zarządcę w SKOK nie są przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, ewentualne przyszłe przejęcie Kasy przez bank również nie może stanowić uzasadnienia dla tego wniosku. Poczynione przez skarżącą założenie dotyczy hipotetycznych działań zarządcy komisarycznego niekorzystnych dla przyszłości Kasy zakończonych jej upadłością. Tymczasem zarządca komisaryczny zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o Spółdzielczych Kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1910 ze zm. dalej: ustawa o skok) ustanawiany jest na czas nie dłuższy niż do końca realizacji programu postępowania naprawczego. Ponadto, przejęcie Kasy przez bank jest, kolejnym etapem nadzoru nad kasami, wymagającym jednak wydania odrębnej decyzji, ta zaś jest wydawana w ściśle określonej sytuacji uregulowanej w art. 74c ust. 1-4 ustawy skok. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., oddalił zażalenie.