II SA/Lu 202/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r. nr [...] Wojewoda – po rozpatrzeniu odwołania H. T. od decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (przy czym w sentencji zaskarżonej decyzji błędnie oznaczono nr decyzji organu pierwszej instancji jako: "[...]") w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości K., gmina G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: We wniosku z dnia 10 listopada 2014 r. W. G. zwrócił się do Starosty L. o orzeczenie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], położonej w miejscowości K.,, stanowiącej własność H. T., poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez tę działkę sieci kanalizacji sanitarnej z rur o średnicy ? 160 i 200. Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a., ze względu na bardzo ważny interes społeczny. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że działka nr [...] jest niezbędna dla realizacji celu publicznego określonego w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Negocjacje prowadzone z właścicielką przedmiotowej nieruchomości nie doprowadziły natomiast do uzyskania od niej zgody na prowadzenie przedmiotowych prac. Wnioskodawca wyjaśnił, że planowana inwestycja obejmowała budowę sieci kanalizacji sanitarnej o długości 1643 mb oraz 260 m przyłączy, umożliwiając podłączenie ponad 70 działek, w tym 25 już zabudowanych. Realizację inwestycji zaplanowano na lata 2015 - 2018. Do wniosku załączono kopię pisma H. T. zawierającego oświadczenie, iż nie wyraża ona zgody na przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej przez jej działkę, a także wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., przyjętego uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia 6 kwietnia 2000 r. (Dz. Urz. Woj. L. . z dnia 5 czerwca 2000 r. Nr [...], poz. 336), uchwałą nr [...] z dnia 18 maja 2000 r. - reasumpcja (Dz. Urz. Woj. L. . z dnia 5 czerwca 2000 r. Nr [...], poz. 337) oraz uUchwałą Nr [...]/06 z dnia 18 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. L. . z dnia 15 marca 2007 r. Nr [...], poz. 1063), z których wynika, że działka nr [...] położona jest w obszarze funkcjonalnym KL15, w terenie mieszkalno-usługowym z przeznaczeniem gruntów dla ulokowania funkcji usługowej i mieszkaniowej (zapis planu MN/U), zaś w części przeznaczona jest pod poszerzenie drogi gminnej KDD-G. Po uprzednim uzupełnieniu przez wnioskodawcę braków powyższego wniosku o stosowne dokumenty organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu w niniejszej sprawie postępowania, a następnie w dniu 12 lutego 2015 r. przeprowadził oględziny działki nr [...], podczas których ustalono, że wnioskowany do ograniczenia obszar tej działki częściowo zajęty jest pod wjazd do posesji utwardzony żużlem. Na obszarze tym posadowiony jest również słup energetyczny. W toku oględzinach właścicielce przedmiotowej nieruchomości okazano projektowany przebieg sieci (pomiędzy słupem energetycznym a ogrodzeniem posesji, a następnie przez ogrodzenie aż do pasa zieleni położonego pomiędzy ogrodzeniem a krawędzią jezdni). Właścicielka wyraziła sprzeciw wobec takiej lokalizacji sieci kanalizacji sanitarnej podnosząc, że istnieją inne warianty przebiegu sieci. Które są bardziej korzystne, wobec czego oczekuje przedstawienia przez Gminę G. innych rozwiązań dotyczących planowanej sieci. W dniu 13 lutego 2015 ł. w Starostwie Powiatowym w L. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której pełnomocnik Gminy G. podtrzymał wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Jednocześnie, oświadczył, że po wnikliwym przeanalizowaniu dokumentacji projektowej dokonano zmiany lokalizacji projektowanej sieci, w wyniku czego będzie ona przebiegać w dalszej odległości od słupa energetycznego niż wskazano podczas oględzin. H. T. podtrzymała sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji w proponowanym przebiegu, w szczególności wobec lokalizacji studzienki w obrębie jej nieruchomości. Oświadczyła, że na etapie przedstawiania projektu nie była informowana o możliwości zapoznania się z nim i wnoszenia do niego uwag. Właścicielka działki zaproponowała posadowienie jednej studzienki na działce nr [...] i przeprowadzenie sieci na drugą stronę ulicy wprost do kolejnej studzienki posadowionej na działce nr [...]. Pełnomocnik Gminy zobowiązał się do przedstawienia powyższego wariantu W. G.. Jednocześnie podkreślił, że projektowana inwestycja na działce nr [...] przebiegać będzie - zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego - w planowanym pasie drogowym drogi gminnej W piśmie z dnia 19 lutego 2015 r. Gmina G. poinformowała organ pierwszej instancji, że rozważa inne warianty przebiegu sieci kanalizacji sanitarnej w sąsiedztwie działki nr [...], które wymagają konsultacji z właścicielami działek nr [...] i [...] w związku z czym wnosi o umożliwienie przeprowadzenia dodatkowych negocjacji. Następnie jednak inwestor poinformował organ, że rozważane inne warianty przebiegu sieci okazały się "nieskuteczne" oraz przekazał uszczegółowioną mapę ograniczenia praw rzeczowych, sporządzoną przez uprawnionego geodetę. Z uwagi na fakt, że Gmina nie przedstawiła żadnych dokumentów na dowód przeprowadzenia negocjacji z właścicielami działek nr [...] i [...], Starostwo Powiatowe w L. zwróciło się do Urzędu Gminy G. z prośbą o uzupełnienie w tym zakresie złożonych dokumentów. W złożonych w dniu 23 kwietnia 2015 r. pisemnych wyjaśnieniach Gmina G. wskazała, że alternatywnie rozważane przebiegi sieci kanalizacyjnej przewidywały posadowienie studzienek rewizyjnych na działce nr [...] (współwłasność J. S., W. S. i M. S.) i w granicy działek nr 399 i [...] (własność Gminy G.) oraz przeprowadzenie sieci w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] (ul. B.). Rozwiązanie takie okazało się jednak niemożliwe do realizacji ze względu na sprzeciw współwłaścicieli działki nr [...], jak również z tego powodu, że wykonanie sieci kanalizacji w jednym z trzech rozważanych wariantów spowoduje znaczny wzrost kosztów realizacji inwestycji, bowiem rozwiązania takie polegałyby na wybudowaniu dodatkowej studni i umieszczeniu sieci kanalizacyjnej w drodze o istniejącej nawierzchni asfaltowej, co wiązałoby się w koniecznością wycięcia i odtworzenia warstw konstrukcyjnych drogi. Dodatkowo umieszczenie studni w pasie jezdnym drogi asfaltowej wiązałoby się z utrudnieniami w korzystaniu i utrzymaniu drogi publicznej. W związku z powyższym przebieg sieci przedstawiony we wniosku z dnia 10 listopada 2014 r. Gmina uznała za optymalny z punktu widzenia ekonomicznego, technicznego i możliwości osiągnięcia celu publicznego. Na dowód powyższego Gmina załączyła do pisma kopie analizowanych trzech wariantów planowanej sieci oraz sprzeciw współwłaścicieli działki nr [...]. W dniu 27 kwietnia 2015 r. strony zostały poinformowane o zakończeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie oraz o możliwości wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przysługującego prawa skorzystał pełnomocnik właścicielki działki nr [...], który oświadczył, że jego mocodawczyni podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, żądając wydania decyzji odmownej. W tym stanie rzeczy Starosta L. decyzją z dnia 18 maja 2015 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w K.. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z wymienionej nieruchomości został szczegółowo określony w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod nr [...], którą załączono do przedmiotowej decyzji (załącznik nr [...]). Po rozpatrzeniu odwołania H. T. od decyzji organu pierwszej instancji Wojewoda stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podniósł, że planowana inwestycja polega na przeprowadzeniu przewodów i urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej, a więc stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Realizacja tej inwestycji została jednocześnie przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia 18 grudnia 2006 r. Przepis § 33 pkt 5 tej uchwały stanowi bowiem, że dla skoncentrowanych zespołów zabudowy ustala się odprowadzanie ścieków sanitarnych do zbiorowego systemu kanalizacji sanitarnej. Ponadto, w trakcie negocjacji nie uzyskano zgody właścicielki działki nr [...], na instalację wymienionych urządzeń. W ocenie Wojewody analiza akt sprawy prowadzi zatem do wniosku, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Decyzji Starosty L. nie można też zarzucić – jak to uczyniono w odwołaniu – pominięcia słusznego interesu właścicielki nieruchomości, bowiem ten zabezpieczony jest przewidzianym przez ustawodawcę obowiązkiem przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego przez podmiot realizującego inwestycję, bądź też – w sytuacji, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne utrudnienia lub koszty – obowiązkiem ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną wniosła H. T. – reprezentowana przez radcę prawnego E. L.. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy słusznego interesu skarżącej i uwzględnieniu wyłącznie interesu publicznego, 2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy decyzji Starosty L. z dnia 18 maja 2015 r. 4) art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor w szczególności zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 19 lutego 2015 r. wnioskodawca poinformował organ rozpatrujący sprawę, iż są rozważane inne warianty przebiegu sieci kanalizacji sanitarnej w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, które wymagają konsultacji z właścicielami działek nr [...] i [...], w związku z czym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych negocjacji. Następnie wnioskodawca poinformował, że rozważane inne warianty przebiegu sieci okazały się nieskuteczne z uwagi na to, że współwłaściciele działki nr [...] (przez którą miałaby przechodzić alternatywnie sieć) nie wyrazili na to zgody, a dodatkowo przeprowadzenie sieci w inny sposób znacznie podroży koszty inwestycji. Wnioskodawca nie przedstawił jednak kosztów, jakie musiałyby zostać w takiej sytuacji poniesione i w istocie uwzględnił sprzeciw współwłaścicieli działki nr [...], nie uwzględniając przy tym sprzeciwu skarżącej. Wydanie decyzji pomijających wskazane powyżej okoliczności – zdaniem skarżącej – narusza przepis art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W świetle unormowania art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), dalej jako "u.g.n." wywłaszczenie może polegać m. in. na pozbawieniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, lub też tylko na ograniczeniu tych praw. Art.124 ust 1 u.g.n. normuje ten drugi rodzaj wywłaszczenia polegający na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Ograniczenie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w trybie art.124 u.g.n. dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego na danej nieruchomości (w przypadku braku planu miejscowego). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornym pozostaje, że sporna inwestycja, polegająca na budowie sieci kanalizacji sanitarnej, została przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy G. z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zmiany I części zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze Gminy G., dla obszarów wsi: Abramowice Prywatne, K., Kazimierzówka, Wólka Abramowicka, Żabia Wola, Ćmiłów, Mętów (Dz. Urz. Woj. L. . z dnia 15 marca 2007 r. Nr [...], poz. 1063). Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stosowną dyspozycję w tym zakresie zawiera § 33 pkt 5 ww. uchwały. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości - jak wynika z treści art. 124 ust 1 u.g.n. - jest nie tylko ustalenie lokalizacji danej inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), ale także brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. Udzielenie zezwolenia powinno być więc poprzedzone - w myśl ust 3 cyt. przepisu - rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.1. Do wniosku należy zaś dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W niniejszej sprawie - jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stało się konieczne, ponieważ rokowania z właścicielką tej działki o dobrowolne jej odstąpienie (w niezbędnym na potrzeby inwestycji zakresie), nie przyniosły rezultatu, o czym świadczy dokumentacja z przebiegu rokowań załączona do akt sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Rokowania mogą być przy tym zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK [...], LEX nr 2100561 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po [...], LEX nr 574097). Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie o spełnieniu warunku określonego w art. 124 ust. 3 u.g.n. świadczy okoliczność, iż – z jednej strony – właścicielce spornej działki nr [...] przedstawiono proponowane przez Gminę Głusk, szczegółowe warunki realizacji inwestycji w obrębie tej działki, a także warunki odpłatności za korzystanie z nieruchomości (w tym zakresie zaproponowano zwolnienie skarżącej z późniejszego obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową sieci kanalizacyjnej – protokół z negocjacji z dnia 16 grudnia 2014 r., k. 36 akt adm. I inst.), z drugiej zaś jednoznaczny, wyrażony w kilku pismach, a także podtrzymany podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 13 lutego 2015 r., brak zgody H. T. na wykonanie spornej inwestycji w obrębie jej działki w zaproponowany sposób. Jednoznaczne stanowisko skarżącej w tym zakresie, które w żaden sposób nie wskazywało na możliwość jego zmiany w razie zaproponowania innych warunków realizacji inwestycji, nie pozostawiało wątpliwości, że zawarcie porozumienia pomiędzy nią a Gminą Głusk nie jest możliwe. W ocenie Sądu bezzasadne są również zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez organy art. 7 k.p.a. (poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu skarżącej i uwzględnienie wyłącznie interesu publicznego) oraz art. 77 § 1 k.p.a. (poprzez pominięcie istotnej w sprawie okoliczności, jakoby o realizacji inwestycji według przyjętego wariantu przesądził wyłącznie brak zgody współwłaścicieli działki nr [...] na alternatywny przebieg spornej sieci kanalizacyjnej). W ocenie Sądu w sprawie zostało wykazane, że obrany wariant realizacji inwestycji jest wariantem optymalnym, już choćby z tego względu, że alternatywny przebieg sieci (przewidujący posadowienie studzienki rewizyjnej na działce nr [...] i przeprowadzenie sieci w pasie drogi gminnej) powodowałby wzrost kosztów inwestycji, co jest oczywiste wobec związaną z tym wariantem koniecznością wycięcia i późniejszego odtworzenia warstw konstrukcyjnych nawierzchni drogi publicznej. Oceny tej nie zmienia brak szczegółowego wyliczenia kosztów poszczególnych wariantów. Słusznie przy tym również zauważono, że w konsekwencji przyjęcie owego wariantu wiązałoby się także z utrudnieniami w korzystaniu z drogi publicznej i jej utrzymaniu. Wypada też zauważyć, że w przyjętym wariancie przebiegu sieci kanalizacyjnej obciążenie dotyczy nie tylko działki skarżącej, na której przewidziano zlokalizowanie studzienki, ale także działki Państwa S., na której usytuowany jest kanał (zob. załącznik do protokołu rozprawy – k. 45 akt adm. I inst.). Biorąc zatem pod uwagę powyższe argumenty należy uznać, że organy obu instancji, akceptując obrany przez inwestora wariant przebiegi sieci kanalizacyjnej pomimo, że wariant ten jest wariantem najbardziej uciążliwym dla skarżącej – wobec potencjalnych uciążliwości związanych z realizacją wariantu alternatywnego – właściwie wyważyły w sprawie interes publiczny z interesem skarżącej. Błędne jest nadto stanowisko wyrażone w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej 21 listopada 2016 r., według którego okres, na który ma nastąpić ograniczenie prawa własności w stosunku do nieruchomości skarżącej powinien, zgodnie z treścią art. 107 k.p.a., znaleźć się w decyzji. Otóż w świetle tezy zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3500/15 (LEX nr 2106481), którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wskazywanie w decyzji wydawanej w oparciu przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego, nie znajduje oparcia w jego treści. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.