I OSK 892/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 504/16 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od A. M. na rzecz Wojewody [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 504/16, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] i zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., po rozpoznaniu zażalenia A. M. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę położoną w obrębie geodezyjnym [...], Gmina [...], oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], o powierzchni [...] ha - utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 r., znak [...], wydanej na wniosek skarżącego, w oparciu o art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.) został zatwierdzony projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi [...]. Działkę tę podzielono na 4 odrębne działki oznaczone numerami: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. W decyzji stwierdzono, że zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., działka nr [...] położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, a projekt podziału tej działki jest zgodny ze wskazanym planem. Aktem notarialnym z dnia [...] października 1997 r., Rep. A Nr [...] skarżący wraz z małżonką - H. M. darowali Gminie [...] działkę nr [...] o pow. 0,03 ha, z przeznaczeniem pod drogę osiedlową. Przy akcie okazano uchwałę Gminy z dnia [...] września 1997 r., nr [...] o wyrażeniu zgody na przyjęcie darowizny ww. działki. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący wystąpił do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za powyższą nieruchomość, która została przekazana nieodpłatnie na rzecz Gminy [...] z przeznaczeniem na drogę publiczną. Jednocześnie wyraził on zgodę na przyznanie mu - w trybie art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej także jako u.g.n.) - odpowiedniej działki zamiennej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, stwierdzając, że skoro Gmina nabyła przedmiotową działkę nr [...] w drodze umowy darowizny, zawartej w formie aktu notarialnego, to postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania nie może zostać wszczęte, z uwagi na brak drogi administracyjnej do dochodzenia roszczenia wnioskodawcy. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł skarżący podnosząc, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 nr 22, poz.99) oraz przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podkreślił, że w myśl art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., grunty wydzielone pod budowę drogi z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się prawomocna. Zdaniem skarżącego, taka sytuacja dotyczy przedmiotowej działki. Nie ma zatem uzasadnienia stwierdzenie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, traktujące o cywilnoprawnym charakterze przeniesienia własności na Gminę na podstawie aktu darowizny z dnia [...] października 1997 r. Wojewoda utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie, podzielił w całości wyrażone w nim stanowisko. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom strony, powołana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nie została podjęta w oparciu o art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż przepis ten nie został powołany jako podstawa prawna tej decyzji, jak również żadna z nowopowstałych działek nie została wskazana jako działka przeznaczona pod drogę, przechodząca na własność gminy z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Zdaniem Wojewody, stanowisko to potwierdza fakt zawarcia omawianej umowy darowizny w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1997 r. Stanowi ona umowę cywilnoprawną, a zatem wszelkie roszczenia z nią związane winny być dochodzone na drodze cywilnoprawnej. Nie jest zatem możliwe rozpoznanie wniosku skarżącego w trybie administracyjnym, skutkującym wydaniem decyzji administracyjnej. To zaś oznacza, że jak prawidłowo ocenił organ pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zachodzi wymieniona w art. 61 a § 1 k.p.a. przesłanka odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, czyli niemożność wszczęcia postępowania z innych, uzasadnionych przyczyn, to jest z powodu cywilnego charakteru sprawy. Skargę do Sądu na postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. złożył A. M., wnosząc o jego uchylenie, z uwagi na zarzuty podniesione w odwołaniu od postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest zasadna i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd meriti wskazał, że skarga została uwzględniona również z innych przyczyn niż podniesione w skardze, a wzięte przez ten Sąd pod uwagę z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd meriti podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., w świetle którego to przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu I instancji prawnie wadliwe było stanowisko organów obu instancji, iż w rozstrzyganej sprawie zachodziły przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Sąd meriti podniósł bezsporność poczynionych ustaleń faktycznych przez organy administracji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego z uwagi na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego oraz zapisy decyzji podziałowej nie budziło wątpliwości, że wskutek dokonanego omawianą decyzją podziału nieruchomości, powstały trzy działki budowlane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną (nr [...], nr [...] i nr [...]) oraz jedna działka, będąca drogą, służącą prawidłowemu wykorzystaniu tychże działek, to jest zapewnieniu tym działkom wymaganego przez przepisy prawa dostępu do drogi publicznej (nr [...]). Poza sporem pozostawało również - na co wskazał organ odwoławczy, że powołana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nie została podjęta w oparciu o art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z decyzji tej bowiem nie wynika, by działka nr [...], przeznaczona pod drogę, przejść miała na własność gminy z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w wyniku podjęcia wskazanej decyzji administracyjnej orzekającej władczo o podziale nieruchomości, doszło do przeznaczenia działki nr [...], stanowiącej współwłasność skarżącego i jego żony, pod drogę, pomimo braku odjęcia własności tej działki. Zatem w ocenie Sądu meriti, wbrew stanowisku organów administracji orzekających w sprawie, w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", to jest z uwagi na cywilny charakter sprawy. Sąd Wojewódzki stwierdził, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewiduje podstawę do wydania przez właściwego starostę odrębnej decyzji o odszkodowaniu wówczas, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia zdaniem Sądu meriti wymagało, że pozbawienie prawa do nieruchomości, uzasadniające przyznanie odszkodowania na podstawie omawianego przepisu, nie może być utożsamiane wyłącznie z utratą tytułu prawnego przez dotychczasowego właściciela i jego przejściem na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, w związku z realizacją celu publicznego. Sąd Wojewódzki wskazał, że dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, trzeba powołać nie tylko art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ale także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1 ze zm. dalej jako Protokół nr 1 do Konwencji), który wyznacza granice ingerencji państwa w prawo własności. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Nie budziło wątpliwości Sądu meriti, że w rozpoznawanej sprawie - na skutek wydania decyzji podziałowej z dnia 22 maja 1995 r. - doszło do faktycznego pozbawienia prawa do nieruchomości (por. Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r., w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, skarga nr 22531/05). W ocenie Sądu Wojewódzkiego na wynik sprawy nie może mieć wpływu fakt późniejszego zawarcia przez skarżącego i jego żonę z Gminą umowy darowizny działki nr [...], w wyniku której nieruchomość ta przeszła nieodpłatnie na własność gminy, z przeznaczeniem pod drogę osiedlową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubelski, który zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi A. M. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 pkt a p.p.s.a., w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z przez naruszenie art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 69a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w związku z podziałem działki nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...], gm. [...]) m.in. na działkę oznaczoną nr ewidencyjnym [...] o pow. [...]3 ha, przeznaczoną pod drogę, jej właścicielowi należy się odszkodowanie i w sprawie tej powinno być wszczęte postępowanie. Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę Lubelskiego kosztów procesu związanych z wniesieniem niniejszej skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewoda Lubelski nie zgadza się z motywami zaskarżanego rozstrzygnięcia, a przez to i z samym rozstrzygnięciem, podnosząc szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 p.p.s.a. - "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy", a według 182 § 3 p.p.s.a. "Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów". Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach (art. 174 p.p.s.a.): 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skargę kasacyjną oparto o zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art.174 pkt 2 p.p.s.a. tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy. W niniejszej sprawie formułując zarzut naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu, strona skarżąca kasacyjnie wskazała na przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zw. z art.129 ust.5 pkt 3 p.p.s.a., art. 69 a § 1 k.p.a. oraz Protokół nr 1 do Konwencji. Na wstępie należy stwierdzić, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma zastosowania wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), ponieważ zapadł on na gruncie odmiennego stanu faktycznego, a okoliczności w niniejszej sprawie są odmienne od mających miejsce w sprawie Bugajny, w konsekwencji stanowisko zajęte w tamtej sprawie nie może przesądzać o słuszności wniosku o odszkodowanie w niniejszej sprawie. Punktem wyjścia dla rozważań w przedmiotowej sprawie jest treść ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] maja 1995 r., na podstawie której wydzielona została z działki o nr [...] min. przedmiotowa działka nr [...]. Stwierdzić na wstępie należy, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, nie jest zatem równoznaczna z jej niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Adresat decyzji, który odmawia jej wykonania, powołując się np. na fakt, że decyzja ta jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa, czyni to zatem na własne ryzyko. Do czasu, kiedy właściwy organ nie stwierdzi nieważności tej decyzji, może być ona wykonana nawet przy zastosowaniu środków przymusu państwowego w trybie egzekucji administracyjnej. Jeżeli organ przesądził decyzją ostateczną co do zasady o uprawnieniu strony, to decyzja późniejsza, stwierdzająca brak takich uprawnień, może zapaść jedynie po wzruszeniu decyzji wcześniejszej – por. np. wyrok NSA z 6 lutego 1992 r., SA/Po 1203/91, ONSA 1992, nr 3–4, poz. 78. Naruszenie tej reguły jest zagrożone sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Innymi słowy ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. Stwierdzenie to dotyczy zarówno zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, jak i pozostałych obligatoryjnych elementów jej treści (art. 107 § 1 k.p.a.). Zatem okoliczność braku wskazania jako podstawy prawnej decyzji podziałowej art. 10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wskazuje na brak możliwości uznania, że podziału dokonano z przeznaczeniem – wydzielenia gruntu pod budowę ulic – odmienna interpretacja byłaby niezgodna z art. 16 § 1 k.p.a., i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w decyzji podziałowej z dnia [...] maja 1995r. r. nie wskazano jako podstawy art.10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości co tym samym powoduje, że nie sposób przyjąć jego zastosowania przez organ. Jednocześnie treść przepisu art.10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – wszystkich jego jednostek redakcyjnych uznać należy za niebudzącą wątpliwości, a dotyczy on wyłącznie możliwości ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę ulic. Z decyzji podziałowej, której treść ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie wynika ażeby na jej podstawie wydzielone zostały działki pod tak określony cel. Zatem Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy stwierdził, że w oparciu o decyzję podziałową z dnia [...] maja 1995 r. doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie okoliczność zawarcia umowy darowizny w dniu [...] października 1997 r. Z decyzji podziałowej z dnia [...] maja 1995 r. wynika jednoznacznie, że działka nr [...] podlega podziałowi na cztery odrębne działki na wniosek właściciela i jest położona na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Z treści decyzji wynika, że podstawą jej wydania był art.10 ust 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym nie można było przyjąć, że materialnoprawną podstawę wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania stanowi art. 10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, którego w niej nie powołano. Zatem własność przedmiotowej nieruchomości nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy. Należy dodać, że decyzja podziałowa nie była kwestionowana przez właściciela nieruchomości Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, choć w postaci naruszenia przepisu art. 129 ust.5 u.g.n. – co do którego przyjmuje się, że ma on charakter procesowy, a nie materialnoprawny (nie jest on bowiem samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania – o czym dalej), art.61 a §1 k.p.a. (który reguluje formę odmowy wszczęcia postępowania) oraz Protokołu nr 1do Konwencji, to przyjąć należy, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku został w ocenie skarżącej kasacyjnie ustalony prawidłowo. Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowiła przeszkody w ich ocenie w toku niniejszej sprawy. (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczą kwestię stanowi to, że materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art.129 ust 5 pkt 3 u.g.n.. Innymi słowy konieczne jest ustalenie przepisu, który przewiduje ustalenie odszkodowania w okolicznościach zachodzących w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o tyle trafny jest zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., że błędnie przyjął Sąd meriti, że wystarczającą podstawą do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie tego przepisu, jest art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zatem co do zasady warunkiem zastosowania instytucji odszkodowania jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należy się odszkodowanie. Niekwestionowane jest w niniejszej sprawie, że skarżący był właścicielem przedmiotowej działki po dokonaniu podziału oraz na datę sporządzenia aktu notarialnego dnia [...] października 1997r. Sporządzenie umowy darowizny na rzecz Gminy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczy bezspornie o tym, że strony były świadome tego, że do wywłaszczenia przedmiotowej działki nie doszło. Z materiału dowodowego nie wynika również aby właściciel aby żądał przejęcia nieruchomości za odszkodowaniem przed zawarciem ww. umowy. Zatem przesłanką umożliwiającą zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest istnienie przepisu przewidującego ustalenie odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie jest nim art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Pogląd Sądu pierwszej instancji jest zbyt daleko idący, w sposób nieuprawniony rozszerza dotychczasową praktykę orzeczniczą na przedmiotowy stan faktyczny, abstrahując od jego zasadniczej odmienności. Mimo, że w sprawie niniejszej doszło do wydania decyzji podziałowej, to jednak z uwagi na wskazane w niej podstawy prawne (art.10 ust.1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zastosowania art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i brak jest podstaw do dochodzenia na jego gruncie odszkodowania. Wskazać przy tym należy, że rację ma skarżący kasacyjnie podnosząc, że organy prawidłowo zastosowały art.69a§ 1k.p.a. i przyjęły brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie wymaga formy decyzji. Konsekwencją stwierdzenia trafności zarzutu naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art 69a §1 k.p.a., była konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz rozpoznania skargi, bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Wyżej przedstawione stanowisko czyni skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego niezasadną, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.