II OSK 3079/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 678/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 678/16 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kanału sanitarnego z odejściami bocznymi i przebudową kolizji w ul. R., [...]w Łodzi. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Prezydent Miasta Łodzi, powołując się na art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778), ustalił dla Ł. Sp. z o.o. warunki i zasady zagospodarowania terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie kanału sanitarnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż inwestycja ta jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż za cel publiczny uznaje się budowę i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowanie. Z kolei z art. 2 pkt 5 ustawy wynika, że za cechę niezbędną inwestycji celu publicznego należy uznać jej co najmniej lokalne znaczenie. Organ stwierdził, iż sieć będąca przedmiotem wniosku będzie stanowić nowy element istniejącego ogólnodostępnego uzbrojenia. W sprawie przeprowadzone zostało postępowanie poprzedzające wydanie decyzji: o wszczęciu postępowania powiadomiono inwestora i właścicieli zarządzających terenem, nadto zamieszczono informacje na tablicach ogłoszeń w formie obwieszczenia, także w organie prowadzącym i na stronie internetowej organu. Po uzyskaniu wymaganych uzgodnień i po ustaleniu, że inwestor przedłożył wymaganą dokumentację stosownie do art. 53 ustawy, organ pozytywnie rozpoznał wniosek uznając, że inwestycja spełnia warunki określone w ustawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, rozpoznając odwołanie złożone przez J. K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem skargę złożoną na tę decyzję przez J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż organy obu instancji prawidłowo uznały, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 2 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc element istniejącego ogólnodostępnego uzbrojenia terenu. Przedmiot inwestycji mieści się w katalogu celów zawartych w art. tej 6 ustawy. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu wykazała, że inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, w szczególności z przepisami odrębnymi. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 56 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany wydać w sprawie decyzję pozytywną. Taka też sytuacja miała zdaniem Sądu miejsce w niniejszej sprawie. Sąd zgodził się również z poglądem organu, że nie jest on uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji, tj. jej proponowanego przebiegu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu: 1) naruszenie przepisów postępowania art. 65 § p.p.s.a. w związku z art. 135 § 2 k.p.c., art. 109 p.p.s.a., przez nieodroczenie rozprawy w dniu 9 marca 2017 r. z powodu braku właściwego i skutecznego powiadomienia skarżącego o terminie rozprawy przed WSA w Łodzi; zawiadomienie skarżącego o terminie posiedzenia w dniu 20 czerwca 2016 r. na niewłaściwy adres i uznanie tego zawiadomienia za prawidłowe - i przez to pozbawienie skarżącego możliwości uczestniczenia w rozprawie i obrony swoich praw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący pozbawiony został możliwości przedstawienia swoich racji co do naruszenia art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - niewłaściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji celu publicznego. Skarżący nie miał wiedzy o terminie rozprawy i dlatego w niej nie uczestniczył. Okoliczność ta przyznana została przez WSA w Łodzi w wydanym postanowieniu z dnia 2 czerwca 2017 r. przywracającym skarżącemu termin do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Powyższe uchybienie skutkuje z mocy art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważnością postępowania; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak przeprowadzenia wszechstronnego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z odrębnych przepisów, stanu faktycznego i prawnego terenu skarżącego, na którym przewiduje się realizację inwestycji, i w konsekwencji nie zbadanie i nie wzięcie pod uwagę faktów takich, jak okoliczność, że na działce skarżącego w pasie, na którym ma powstać planowana inwestycja celu publicznego jest przechowywane od ponad 40 lat wapno gaszone w dużej ilości ton na przyszłą budowę domu przez skarżącego, że inwestycja ta mogłaby powstać po przeciwnej stronie ulicy, gdyż aktualnie nie zagospodarowane tam działki właściciele przeznaczyli do sprzedaży i tym samym nie doszłoby do pokrzywdzenia skarżącego w jego planach realizacji inwestycji zgodnie z wydaną mu decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla działki nr [...]1 w Łodzi przy ul. R.. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości skarżonego wyroku i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu wszystkich kosztów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Najdalej idącym zarzutem zgłoszonym w skardze kasacyjnej był zarzut nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Pozbawienie możliwości obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek uchybień procesowych nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. Bez znaczenia natomiast pozostaje to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. Pozbawienie strony możności obrony jej praw powoduje nieważność postępowania między innymi w sytuacji niezawiadomienia strony (działającej osobiście, niereprezentowanej w procesie przez pełnomocnika) o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 2668/13). W ocenie skarżącego kasacyjnie do nieważności postępowania w niniejszej sprawie doszło na skutek tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny skierował na niewłaściwy adres zawiadomienie o terminie rozprawy, co pozbawiło skarżącego kasacyjnie możliwości uczestnictwa w postępowaniu sądowym. Z akt sprawy wynika, że w skierowanym do Sądu piśmie z dnia 14 listopada 2016 r. skarżący wskazał jako adres dla korespondencji: skrytka pocztowa nr [...], ul. W., [...] Łódź[...]. Mimo tego zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na 9 marca 2017 r. wysłane zostało na inny adres: ul. A., [...] Łódź – pierwotnie wskazany w skardze. Pismo to z adnotacją "adresata nie zastałem" zostało awizowane. Na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący został zawiadomiony prawidłowo i przeprowadził rozprawę bez udziału skarżącego, a po zamknięciu tej rozprawy został wydany zaskarżony wyrok. Następnie jednak, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji uwzględniając postanowieniem z dnia 2 czerwca 2017 r. wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, wypowiedział się jednoznacznie, że zawiadomienie o terminie rozprawy nie było dokonane prawidłowo. W tej sytuacji należało uznać, że skarżący na skutek nieprawidłowego zawiadomienia o dacie rozprawy, po której został wydany niekorzystny dla niego wyrok, został pozbawiony możności obrony swych praw, a tym samym zaistniała przesłanka nieważności postępowania przewidziana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku z powodu nieważności postępowania, poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Z uwagi na to, że uchylenie zaskarżonego wyroku nie wynikało z zawinienia żadnej strony, NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości w oparciu o treść art. 207 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części.