I OSK 1880/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 748/16 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 748/16 oddalił skargę S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. uznał S. K. z dniem 17 lutego 2015 r. za osobę bezrobotną. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta K. odmówił przyznania S. K. od dnia 17 lutego 2015 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy, uzasadniając to tym, że nie spełnił on warunków określonych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. nie wykazał posiadania w okresie 18 miesięcy poprzedzających bezpośrednio dzień zarejestrowania 365 dni zatrudnienia ani też innych okresów zaliczanych do nabycia prawa do zasiłku. W dniu 27 maja 2015 r. S. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznania zasiłku w związku z otrzymaniem zaświadczenia wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydanego w dniu 27 maja 2015 r. stwierdzającego, że jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacił składki na ubezpieczenie społeczne za okres od dnia 23 października 2009 r. do dnia 29 listopada 2014 r. od podstawy wymiaru składek równej lub wyższej niż kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta K. odmówił przyznania S. K. od dnia 27 maja 2015 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy. Organ I instancji stwierdził, że w przypadku skarżącego, przy ustalaniu uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych ocenie podlega okres od dnia 16 sierpnia 2013 r. do dnia 16 lutego 2015 r. Skarżący był wzywany do przedłożenia dokumentu informującego za jakie okresy miał opłacone składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w związku z podleganiem ubezpieczeniu społecznemu jako osoba prowadząca działalność gospodarczą przed dniem rejestracji w Urzędzie Pracy, tj. przed dniem 17 lutego 2015 r. (pisma z dnia 3 czerwca 2015 r. i 16 lipca 2015 r.), jednak S. K. przedłożył tylko zaświadczenie ZUS Inspektorat K. z dnia 22 czerwca 2015 r., z którego wynika, że na dzień 15 czerwca 2015 r. stan jego konta jest następujący: 1) FUS - (nadpłata) 1,00 za m-c 11/2014; 2) FUZ - (nadpłata, niedopłata) 0,00 zł; 3) FP i FGŚP - (nadpłata, niedopłata) 0,00 zł. Ponadto organ I instancji we własnym zakresie zwrócił się do ZUS w celu pozyskania informacji za jakie okresy do dnia rejestracji S. K. miał uregulowane należności z tytułu opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w związku z podleganiem ubezpieczeniu społecznemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą (pismo z dnia 14 sierpnia 2015 r., pismo z dnia 9 października 2015 r. i pismo z dnia 9 grudnia 2015 r.), jednak Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie udzielił informacji w żądanym zakresie. W związku z powyższym organ I instancji ustalił na podstawie: 1) poświadczenia dla Urzędu Pracy okresu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą i osób z nimi współpracujących z dnia 20 kwietnia 2015 r., w którym ZUS Inspektorat K. informuje, iż S. K. opłacał składki z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresach od dnia 1 lipca 1994 r. do dnia 28 lutego 1997 r.; w okresie od dnia 1 marca 1997 r. do dnia 31 maja 1997 r. S. K. był zwolniony z opłacania składek – zasiłek chorobowy; 2) zaświadczenia z dnia 5 maja 2015 r., w którym ZUS Oddział w K. Inspektorat K., stwierdza, iż jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność w okresie od 23 października 2009 r. do 29 listopada 2014 r. opłacił składki na ubezpieczenia społeczne za okres: od dnia 23 października 2009 r. do dnia 30 stycznia 2014 r., od dnia 1 lutego 2014 r. do dnia 27 lutego 2014 r. od dnia 1 marca 2014 r. do dnia 30 marca 2014 r.; 3) zaświadczenia z dnia 27 maja 2015 r. ZUS Oddział w K., Inspektorat K. oraz 4) zaświadczenia z dnia 22 czerwca 2015 r., w którym ZUS - Inspektorat K. poinformował, że S. K. nie posiada ani jednego dnia zaliczanego do 365 dni uprawniających do zasiłku dla osób bezrobotnych. Organ I instancji zaznaczył, że podjął wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpał wszelkie możliwości uzyskania dokumentu niezbędnego do ustalenia uprawnień skarżącego do zasiłku dla osób bezrobotnych. W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. podniósł, że przy rejestracji został wprowadzony w błąd przez urzędnika, który poinformował go, że ma okres 3 miesięcy karencji, po upływie którego ma przedstawić wymagane dokumenty (dyplom, świadectwa pracy oraz informacje z ZUS o nie zaleganiu z opłatami). Skarżący wskazał, że na koniec maja, czyli na koniec okresu karencji, wymagane dokumenty były w posiadaniu Grodzkiego Urzędu Pracy, jednak powiedziano mu, że powinien był je złożyć już w dniu rejestracji. Podkreślił, że przez 43 lata pracy płacił i nie zalegał z opłatami podatków, składek w ZUS oraz innych wymaganych prawem opłat. Decyzją z dnia 21 marca 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2015 r. Organ II instancji dokonał tych samych ustaleń faktycznych co Prezydent Miasta K. i stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że odwołujący się nie posiada wymaganego ustawą okresu 365 dni uprawniających do zasiłku dla osób bezrobotnych. Organ odwoławczy dodał, że w dniu 27 stycznia 2016 r. do Grodzkiego Urzędu Pracy w K. wpłynęło pismo z dnia 21 stycznia 2016 r., w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w K., Inspektorat K. podał, że na dzień 17 lutego 2015 r. S. K. nie miał uregulowanych należności z tytułu opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za okres od 1 stycznia 2014 r. do 29 listopada 2014 r. W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. K. stwierdził, że jest ona dla niego krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji wskazując, że naruszają one art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organy nie podjęły z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, ani w sposób wyczerpujący nie zebrały całego materiału dowodowego, a nadto dokonały dowolnej oceny materiału dowodowego, co faktycznie oznacza nierozstrzygnięcie istoty sprawy oraz w uzasadnieniach decyzji nie odniosły się do sprzecznych zaświadczeń ZUS o składkach na ubezpieczenie społeczne i dlaczego uznały zaświadczenie z dnia 22 czerwca 2015 r. za dokument dowolny, a nie wymagany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przywołał treść art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 z późn. zm.). Zwrócił uwagę na to, że pomimo braku udokumentowania przez skarżącego okresu uprawniającego do zasiłku organy obu instancji czyniły starania we własnym zakresie o uzyskanie informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, czy skarżący opłacił na dzień poprzedzający dzień zarejestrowania się jako bezrobotny składki na ubezpieczenie społeczne w odpowiedniej wysokości w okresie przez okres co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania się jako bezrobotny. Organy, co prawda wydały decyzje bez uzyskania tej informacji, której – co Sąd podkreślił - skarżący nie dostarczył, niemniej już po wydaniu obu decyzji informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nadeszła i wskazuje jednoznacznie na to, że skarżący nie opłacił na dzień poprzedzający dzień zarejestrowania się jako bezrobotny składek na ubezpieczenie społeczne w odpowiedniej wysokości przez okres wymagany przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma racji skarżący zarzucając, jakoby wcześniej wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaświadczenia w zakresie opłacania przez niego składek były ze sobą sprzeczne lub sprzeczne z zaświadczeniem, które nadeszło po wydaniu decyzji, albowiem wszystkie wcześniejsze zaświadczenia w ogóle nie ujawniały istoty sporu, a więc tego, czy na dzień bezpośrednio poprzedzający dzień zarejestrowania się przez skarżącego jako bezrobotny miał on opłacone składki za okres wynikający z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. WSA w Krakowie podkreślił, że skarżący został uznany za osobę bezrobotną z dniem 17 lutego 2015 r. jako dniem zarejestrowania się. Okres 365 dni opłacania składek na ubezpieczenie społeczne powinien nastąpić w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, a więc w okresie od 16 sierpnia 2013 r. do dnia 16 lutego 2015 r., przy czym istotnym jest to, czy na dzień bezpośrednio poprzedzający dzień zarejestrowania się przez skarżącego jako bezrobotny miał on opłacone składki za okres wynikający z przytoczonego art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, a nie – jak chce tego skarżący – kiedykolwiek, w szczególności po dniu zarejestrowania się. Okoliczności tej, stanowiącej istotę sporu w niniejszej sprawie skarżący nie udokumentował, a zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w K., Inspektorat K., które nadeszło po wydaniu decyzji wskazuje wprost, że na dzień 17 lutego 2015 r. skarżący nie miał uregulowanych należności z tytułu opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za okres od 1 stycznia 2014 r. do 29 listopada 2014 r., co powoduje uznanie, że rację mają organy obu instancji. Z przedstawionych wyżej względów WSA w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mające istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek niewykonania przez sąd w sposób prawidłowy obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez: - nieprzeprowadzenie (art. 106 § 3 P.p.s.a.) uzupełniającego dowodu z dokumentów urzędowych ZUS celem niezbędnego wyjaśnienia istotnej wątpliwości czy skarżący zapłacił składki ubezpieczeniowe, - niedostrzeżenie i nieuwzględnienie błędów proceduralnych organu administracji publicznej naruszających art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wskutek nieustalenia zgodnie z zasadą prawdy materialnej czy skarżący uiścił składki oraz błędnego przyjęcia, że nie występują sprzeczności w treści zaświadczeń ZUS i ten nienależycie ustalony stan faktyczny stał się podstawą zaskarżonego wyroku, - błędne przyjęcie, że skarżący nie udokumentował opłacenia składek mimo przedłożenia urzędowego zaświadczenia ZUS i braku możliwości faktycznych i prawnych przedstawienia innych dowodów, szczególnie wyjaśnień ZUS dlaczego wydał zaświadczenia o różnej treści, - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. wskutek nienależytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia z art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; 2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię (niewłaściwe odczytanie treści) art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wskutek przyjęcia, że przepis ten nakłada obowiązek zapłacenia składek za okres bezpośrednio poprzedzający dzień zarejestrowanie bezrobotnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 z późn. zm.), stanowiące podstawę rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zostały przez Sąd I instancji zinterpretowane prawidłowo. Pierwszy z wymienionych przepisów określa warunki konieczne dla uzyskania zasiłku, przy czym istotne jest, aby warunki w nim określone spełnione zostały kumulatywnie. Bezrobotny winien udokumentować okres 18 miesięczny, bezpośrednio poprzedzający dzień zarejestrowania, w którym łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 6 ustawy, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. Z treści art. 71 ust. 1 pkt 2 jednoznacznie wynika, że okres 365 dni nie musi mieć charakteru ciągłego, dopuszcza się przerwy, ważne jest jedynie, aby zaliczane okresy występowały w czasie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania i po zsumowaniu równe były przynajmniej 365 dniom. W przypadku określonym w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od faktycznego odprowadzenia składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. W sytuacji, gdy składki ubezpieczeniowe nie były odprowadzane w przedziale 18 miesięcy przed rejestracją przez okres co najmniej 365 dni, nie ma podstaw do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Późniejsze uregulowanie zaległości ubezpieczeniowych nie wywiera skutku w postaci zaliczenia nieterminowo opłaconych składek do wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, nawet jeżeli obejmują one okres wskazany w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd I instancji przepisy te wyłożył właśnie w ten sposób. Takiemu rozumieniu regulacji art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można zarzucić błędnej wykładni, stąd zarzut w tym zakresie wyartykułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należało uznać za nieuzasadniony. Nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia art. 71 ust. 6 ustawy wskazującego na jego błędną wykładnię "wskutek przyjęcia, że przepis ten nakłada obowiązek zapłacenia składek za okres bezpośrednio poprzedzający dzień zarejestrowania bezrobotnego", gdyż wskazany przepis nie normuje tych kwestii. Reguluje on sytuacje, w których bezrobotny dokumentuje okres do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy. Wynika z niego obowiązek wykazania przez bezrobotnego okresu usprawniającego do zasiłku, jednakże sam warunek w postaci opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzającym dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, został określony w omówionym wyżej art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie nie można również zarzucić naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Podkreślić należy, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego - kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Na żadnym etapie postępowania sądowego skarżący nie sformułował formalnego wniosku o przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Okoliczność, iż skarżący przypisuje inne znaczenie zaświadczeniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 maja 2015 r. nie świadczy o brakach dowodowych lecz o odmiennej ocenie materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej przedmiotowe zaświadczenie nie potwierdza, iż na dzień bezpośrednio poprzedzający rejestrację w Urzędzie Pracy, skarżący miał opłacone składki za okres wynikający z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, który w niniejszej sprawie dotyczy przedziału czasowego od 16 sierpnia 2013 r. do 16 lutego 2015 r. Zaświadczenie to potwierdza stan na datę 27 maja 2015 r., co nie jest równoznaczne z tym, że warunki przewidziane ww. przepisem były spełnione w dacie rejestracji, która miała miejsce 17 lutego 2015 r. Zestawienie treści zaświadczeń z dnia 5 maja 2015 r. i 27 maja 2015 r. w ujęciu chronologicznym wskazuje, iż dokumenty te nie pozostają ze sobą w sprzeczności a występujące w nich różnice dotyczące okresów za które opłacono wymagane składki, wynikają z faktu uregulowania zaległości ubezpieczeniowych w czasie pomiędzy ich wystawieniem. W sposób jednoznaczny potwierdza to pismo ZUS, Inspektorat K. z dnia 21 stycznia 2016 r., gdzie wskazano, że na dzień 17 lutego 2015 r. skarżący nie miał uregulowanych należności z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od 1 stycznia 2014 r. do 29 listopada 2014 r. W świetle powyższego Sądowi I instancji nie można zarzucić błędów w ocenie materiału dowodowego i błędu w ustaleniach, co do tego, iż skarżący nie opłacił na dzień poprzedzający dzień zarejestrowania się jako bezrobotny składek na ubezpieczenie społeczne w odpowiedniej wysokości przez okres wymagany przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Czyni to niezasadnym zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Nie sposób również podzielić zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. Przede wszystkim, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia spełnia wymogi ustawowe i poddaje się kontroli instancyjnej. Możliwe jest również wywiedzenie motywów, jakimi Sąd I instancji kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Natomiast fakt, że Sąd I instancji dokonał odmiennej, niż oczekiwałby tego skarżący kasacyjnie, wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie oraz oceny materiału dowodowego, nie świadczy o wadliwości uzasadnienia, czy też o niedokonaniu prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.