I OSK 1503/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 930/16 w sprawie ze skargi M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 930/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmówił przyznania M.B. świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do opłat za wodę, gaz i energię elektryczną w lokalu przy ul. [...]. Decyzja ta została odebrana osobiście przez M.B. w dniu 4 grudnia 2015 r., natomiast odwołanie od tej decyzji zostało złożone w siedzibie organu I instancji w dniu 22 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło, że odwołanie M.B. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu. Mając na uwadze daty doręczenia decyzji (4 grudnia 2015 r.) i nadania odwołania (22 lutego 2016 r.) organ przyjął, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu określonego w art. 129 K.p.a., który wynosi 14 dni od dnia otrzymania decyzji przez stronę. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji mogło być złożone najpóźniej w dniu 18 grudnia 2015 r. Organ wyjaśnił, że data nadania pisma, a nie jego sporządzenia stanowi datę złożenia odwołania i decyduje o terminowości złożenia środka odwoławczego. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie M.B. wraz ze złożeniem odwołania nie złożył wniosku o przywrócenie terminu. Wobec powyższego Kolegium Odwoławcze nie miało możliwości ingerencji w trybie odwoławczym w ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...]. Podkreślono, że odwołanie od decyzji przysługuje stronom wówczas, jeżeli nie jest ona jeszcze ostateczna, a ostateczną jest zarówno decyzja, od której nie przysługuje odwołanie, jak i decyzja, która nie została zaskarżona w ustawowym terminie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.B. kwestionując prawidłowość i słuszność wydanego rozstrzygnięcia. Podnosząc analogiczne zarzuty jak w odwołaniu na decyzję organu I instancji wskazał na swoją trudną sytuację rodzinną i finansową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podkreślił, że sprawa niniejsza dotyczy tylko i wyłączenie oceny legalności zaskarżonego postanowienia, innymi słowy oceny, czy wnosząc w dniu 22 lutego 2016 r. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], skarżący zachował wymagany termin, czy też terminu tego nie zachował. Inne okoliczności, szeroko podnoszone w skardze, nie mogą być przedmiotem rozpoznania tej sprawy, co nie oznacza, że w innych postępowaniach te inne okoliczności nie mogłyby być rozpoznane. Sąd jednak nie może zajmować się dowolnymi kwestiami związanymi pośrednio z datą sprawą, ponieważ ta sprawa dotyczy, jak to już wskazano, tylko zbadania dochowania terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I. instancji. W przypadku wniesienia odwołania po terminie, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. W tej sprawie skutecznie skarżącemu doręczono decyzję organu I instancji w dniu 4 grudnia 2015 r. W tym dniu sam skarżący odebrał ww. decyzję i podpisał odbiór na oryginale tej decyzji wraz z podaniem daty odbioru. Faktu odebrania tej decyzji nie kwestionuje sam skarżący. Tym samym od daty 4 grudnia 2015 r. należy liczyć termin do wniesienia odwołania. Ostatnim dniem wniesienia odwołania był więc dzień 18 grudnia 2015 r. Skarżący wniósł odwołanie w dniu 22 lutego 2016 r. Oczywistym jest wiec okoliczność, że skarżący nie dochował terminu 14 dni do wniesienia odwołania. Zasadnie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ograniczyło swoje postępowanie tylko do zbadania zachowania terminu do wniesienia odwołania. Gdyby organ II instancji mimo wniesienia odwołania po terminie merytorycznie rozpoznawał sprawę, takie postępowanie Kolegium Odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjmowanym stanowiskiem w rzecznictwie sądów administracyjnych prowadzenie postępowania odwoławczego w wyniku odwołania wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., bez przywrócenia terminu wniesienia odwołania, skutkuje rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. ponieważ jest to orzekanie w postępowaniu odwoławczym w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną i jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącego zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący nie zarzuca błędu w liczeniu terminu do wniesienia odwołania, ale skupia swoją argumentację na braku rozpoznania skargi kasacyjnej od innych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 2037/14 i III SA/Kr 2038/14), co nie ma żadnego znaczenia w tej sprawie. Nie mogą uzasadniać uchylenia zaskarżonego postanowienia także i te argumenty, które zawarł skarżący w skardze i które dotyczą polemiki z decyzjami odmawiającymi przyznania świadczeń z pomocy społecznej w takiej wysokości, w jakiej wnosił to skarżący lub w ogóle odmawiających przyznawania świadczeń. Ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziwszy uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie mogło rozpoznać zarzutów zawartych w odwołaniu, ani też Sąd oceniając legalność tylko zaskarżonego postanowienia, a nie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nie może oceniać zarzutów dotyczących zasadności przyznawania lub nieprzyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") poprzez brak zbadania przez Sąd czy SKO w [...], w toku rozpoznawania sprawy, nie naruszyło obowiązującego prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, pomimo, że z akt sprawy wynika, iż na decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. widnieje jedynie zapis "4.12.2015 B.M.", którego nie można uznać za potwierdzenie doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji oraz pomimo, że brak jest informacji kto udostępnił skarżącemu tę decyzję oraz pomimo, że w aktach sprawy nie zalega stosowne upoważnienie do ewentualnego doręczenia przedmiotowej decyzji przez osobę doręczającą. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja organu I instancji nie została skarżącemu doręczona. Podpis skarżącego pod decyzją stanowić może równie dobrze jedynie informację, iż skarżący został poinformowany o tym, że taka decyzja uprzednio została wydana, lub, że skarżący zapoznał się z treścią decyzji. Z uczynionego przez skarżącego podpisu nie można domniemywać faktu prawidłowego i skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji. Nadto skarżący wskazał na treść art. 39 k.p.a. oraz art. 17 Prawa pocztowego, podnosząc, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest doręczanie pism przez operatora pocztowego. Doręczanie pism przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby lub organy, powinno być ograniczone do szczególnie uzasadnionych przypadków, którym nie jest doręczenie decyzji w sprawie zasiłku celowego. Nie wiadomo też przez kogo została doręczona skarżącemu decyzja organu I instancji. Skarżący podniósł, że wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. powinno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami, co do prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego w I instancji, od którego środek zaskarżenia został wniesiony oraz, co do daty wniesienia tego zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za zasadne. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zauważyć należy, iż instytucja doręczeń zapewnia prawidłowy przebieg postępowania administracyjnego, jak również faktyczną możliwość realizacji podstawowych uprawnień procesowych uczestników tego postępowania, wreszcie stanowi istotną gwarancję dla sfery praw i interesów osób biorących udział w tym postępowaniu. Od prawidłowości doręczenia niejednokrotnie uzależniona jest prawidłowość całego postępowania administracyjnego, a w rezultacie prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Istotnym elementem instytucji doręczenia jest wymóg dokonywania poręczeń pism za pokwitowaniem. W piśmiennictwie pojęcie pokwitowania rozumiane jest jako pisemne potwierdzenie odbioru pisma przez adresata lub inną osobę odbierającą pismo w jego zastępstwie, w którego treści wskazana jest data doręczenia pisma. Pokwitowanie ma szczególną moc dowodową, stwarza bowiem domniemanie doręczenia i jest niezbędne dla oceny daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonywania określonych czynności (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2015 r., str. 268 i nast.). W aktach sprawy, przedstawionych przez organ wraz ze skargą, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, znajduje się jedynie kopia decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (faks), na której, tylko na stronie pierwszej widnieje zapis "4.12.2015 B.M.". Kopia ta nie odzwierciedla decyzji w sposób kompletny; brakuje na niej daty decyzji i pełnego jej numeru. W aktach sprawy brak jest oryginału tej decyzji i zwrotnego potwierdzenia jej odbioru (w przypadku doręczenia decyzji za pomocą poczty). Na próżno także poszukiwać w aktach sprawy informacji (np. notatki służbowej pracownika organu) aby decyzja organu I instancji została skarżącemu doręczona osobiście przez pracownika w siedzibie organu bądź w inny, przewidziany prawem, sposób. W tej sytuacji zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, iż w sprawie nie wyjaśniono dostatecznie czy decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. została w ogóle skarżącemu doręczona, a jeżeli tak to w jaki sposób. Ustalenie to winno być punktem wyjścia dla oceny czy odwołanie skarżącego wniesione zostało w terminie, gdyż termin do wniesienia odwołania bieganie dopiero od skutecznego, prawidłowego doręczenia decyzji, o czym stanowi art. 129 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien zatem uzupełnić akta sprawy o materiały, dokumentujące sposób doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji i dopiero na tej podstawie dokonać oceny legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.