II SA/Kr 1299/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 18 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Starosta [...] postanowieniem z dnia 10 czerwca 2015 r. odmówił wznowienia na wniosek D. C. i R. C. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z 22 czerwca 2012 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej przy ul. K. w W. i we wsi L. w kol. S., a także odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia powołano się na niedochowanie miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wynikającego z art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia D. i R. C. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r., znak [...] Na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81. ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 - ze zmianami) i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 - ze zmianami) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 22 czerwca 2012 r., Starosta [...] wydał decyzję, którą udzielił pozwolenia na budowę, kanalizacji sanitarnej w ulicy K. w W. i we wsi L. kol. S.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 1 września 2012 r. Dnia 10 kwietnia 2015 r. D. i R. C. będący stronami tego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wystąpili z wnioskiem do Starosty [...] o jego wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. z powodu, że dowody w sprawie na których postawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. We wniosku wskazano m.in.: "fałszywymi dowodami, o których mowa było bowiem - fałszywe oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zwarciu w konkretnie wskazanych datach - porozumień z właścicielami nieruchomości, przez które zaplanowano realizację przedmiotowej inwestycji, mające stanowić podstawę jego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele realizacji inwestycji". Pismem z 17 kwietnia 2014 r. organ I instancji wezwał wnioskodawców o wskazanie daty w której dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W dniu 23.04.2015 r. do Starostwa [...] wpłynęły odpowiedzi na powyższe wezwanie. D. C. w swoim wyjaśnieniu wskazała, iż: "pewność co do złożenia przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania moją nieruchomością na cele realizacji inwestycji uzyskałam jako strona postępowania. W dniu 23 marca 2015 r., podczas wizyty w Wydziale Infrastruktury u Pani detektor G. K., gdyż prosiłam o pokazanie dokumentu, z którego wynikałoby, że wraz z mężem jako współwłaściciele działki nr [...] zgody takiej udzieliliśmy". Natomiast R. C. wskazał: "Informuję, iż o złożeniu fałszywego oświadczenia w związku z brakiem porozumienia z właścicielami dowiedziałem się w dniu 10.04.2015 r. ". Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, oraz gdy wniosek o wznowienie złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania, ze względu na uchybienie przez wnioskodawców terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał: "W dniu 05 czerwca 2015 r. (data pisma 02 czerwca 2015 r.) wpłynęło pismo Burmistrza Miasta i Gminy wskazujące okoliczności w jakich Pastwo C. dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W piśmie tym Burmistrz Miasta i Gminy twierdzi, że w daniu 05.02.2015 r. Państwo C. wiedzieli o realizowanej inwestycji. Realizacja inwestycji była przedmiotem rozmowy z Burmistrzem Miasta i Gminy [...] w dniu 18.02.2015 r., jak również mającej jawny charakter sesji Rady Miejskiej w W., która odbyła się w dniu 28.05.2015 r., opublikowanej na strome Biuletynu Informacji Publicznej Miasta i Gminy W. z dnia 02 czerwca 2015 r.". Wojewoda [...] nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty [...] w tej kwestii. Fakt, iż wnioskodawcy wcześniej niż miesiąc przez wystąpieniem z wnioskiem o wznowienie posiadali wiedzę, że udzielono pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w ulicy K. w W. i we wsi L., oraz że inwestycja ta ma być realizowana m in. na działce do nich należącej (bez uzyskania uprzednio ich zgody), nie jest tożsamy z wiedzą, że o ewentualnym złożeniu przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. D. C. w swoim wyjaśnieniu skierowanym do organu I instancji wyraźnie wskazała, że o powyższym fakcie dowiedziała się, gdy zapoznała się z aktami sprawy pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Zatem organ I instancji powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej sprawie i zweryfikować samodzielnie (a nie opierając się jedynie na wyjaśnieniach Urzędu Gminy) kwestię zachowania przez wnioskujących terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Dodatkowo wskazać trzeba, że ww. decyzja Starosty [...] nr [...] z 22 czerwca 2012 r., udzielająca pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej zawiera jedynie lakoniczne uzasadnienie, w którym nie poinformowano stron, iż inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawnie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz że w wyniku przeprowadzonego postępowania organ orzekający ustalił, że inwestor posiada tytuł prawy do nieruchomości, legitymujący go do wykonania planowanych robót budowlanych. Dodatkowo wskazać należy, iż ze względu na fakt, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy jedynie kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania Wojewoda odstąpił od merytorycznej analizy poprawności wydanego pozwolenia na budowę nie odnosi się do argumentów skarżącego w tej kwestii. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina [...], zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r, póz. 267 ze zm.) polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej, tj. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest kompletne i na jego podstawie można było rozstrzygnąć sprawę bez konieczności uchylania decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ; 2) art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji powzięcia przez Organ odwoławczy wątpliwości, co do kompletności zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, podczas gdy nie istniały żadne przeszkody do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, względnie zlecenia jego przeprowadzenia przez organ I instancji; 3) naruszenie art. 7 i art. 12 k.p.a. tj. wynikającej z tych przepisów podstawowej zasady postępowania administracyjnego nakazującej organowi odwoławczemu ustalenie prawdy obiektywnej w sposób wnikliwy i szybki; 4) naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż Państwo D. i R. małż. C., składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2012 r zachowali termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. 5) art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż samo zapewnienie strony o powzięciu informacji w przedmiocie sfałszowania dowodu jest wystarczającą przesłanką wznowienia postępowania w trybie tego przepisu, podczas gdy okoliczność ta winna być stwierdzona prawomocnym orzeczeniem właściwego sądu; 6) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez brak wyjaśnienia przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136.k.p.a., a także z zupełnym pominięciem uzasadnienia odstąpienia od zastosowania art. 136 k.p.a. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest kasacyjne postanowienie Wojewody, wydane na podstawie art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 144 Kpa w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zadaniem Sądu było zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. postanowienia o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W swoim wniosku o wznowienie postępowania z dnia 13 kwietnia 2015r. (data wpływu do organu) D. C. i R. C. jako podstawę wznowienia wskazują art. 145 § 1pkt. 1 Kpa tj. przesłankę oparcia rozstrzygnięcia na dowodach które okazały się fałszywe. Tym samym dla zbadania zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 148 § 2 tj. nie bada się kiedy strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie termin miesięczny biegnie zgodnie z § 1 art. 148 od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania czyli od dnia w którym dowiedziała się o tym, że "dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe". Oznacza to, że nie jest istotne kiedy wnioskujący dowiedzieli się o inwestycji czy wydanej w sprawie decyzji, ale istotne jest to, kiedy dowiedzieli się o podstawie wznowienia, a więc o tym, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] oświadczył na potrzeby wydania spornej decyzji o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością państwa C. na cele budowlane, które to prawo wywodzi z porozumienia zawartego z wnioskodawcami, którzy z kolei twierdzą, że żadnego porozumienia nie zawierali. W szczególności nie jest i nie może być początkowym biegiem terminu do wniesienia odwołania "jawna sesja" Rady Miasta i Gminy [...] skoro miała miejsce 28 maja 2015r. podczas gdy podanie o wznowienie wpłynęło do organu w dniu 13 kwietnia 2015r. Organ zresztą nie badał czy na owej "jawnej sesji" składane były jakiekolwiek oświadczenia co do wskazanej podstawy wznowienia, ani też nie odniósł się do kwestii czy wnioskodawcy w niej uczestniczyli a jeśli nie, to czy i dlaczego mieliby obowiązek śledzenia w tym zakresie stron internetowych Urzędu. Rację ma organ II Instancji wskazując, że samodzielnego postępowania w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie organ I instancji nie prowadził w ogóle, a oparł się jedynie na oświadczeniu Burmistrza Miasta i Gminy [...], jednocześnie nie weryfikując twierdzeń ani samego Burmistrza ani wnioskodawców. Działanie takie narusza art. 7, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz art. 77 § 1, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naruszenia te mogły mieć wpływ na zastosowanie art. 148 oraz art. 152 Kpa. Nie jest zatem tak jak twierdzi skarżąca, że organ II instancji dysponował kompletnym materiałem dowodowym, na podstawie którego mógł orzec reformatoryjnie. Nie było też zasadne prowadzenie przez organ II Instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa. W sprawie strony złożyły oświadczenia, organ I Instancji wybrał jako wiarygodne jedno z nich, natomiast żadnych twierdzeń w nich zawartych samodzielnie nie zweryfikował, zatem postępowanie dowodowe przez organem II Instancji nie byłoby uzupełnieniem postępowania dowodowego organu I instancji, ale prowadzeniem takiego postępowania od początku, a to naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż Państwo D. i R. małż. C., składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2012 r zachowali termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. Organ II Instancji kwestii tej nie przesądził w swoim rozstrzygnięciu, ale jedynie wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż samo zapewnienie strony o powzięciu informacji w przedmiocie sfałszowania dowodu jest wystarczającą przesłanką wznowienia postępowania w trybie tego przepisu, podczas gdy okoliczność ta winna być stwierdzona prawomocnym orzeczeniem właściwego sądu. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem dwuetapowym. W pierwszym etapie organ bada jedynie kwestie formalne, w tym w szczególności zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie oraz fakt wskazania przez wnioskodawcę ustawowej przesłanki wznowienia, wymienionej w art. 145 Kpa. Jeżeli badanie to da pozytywne rezultaty, organ postanowieniem wznawia postępowanie. Po myśli art. 149 § 2 Kpa, dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem kwestie istnienia przesłanki wznowieniowej badane są dopiero we wznowionym postepowaniu, a nie na etapie rozstrzygania o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest jasne, wyczerpujące oraz zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przez wskazany wyżej przepis. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a