II GSK 1294/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1185/14 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od [A] Spółki z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Bd 1185/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A] z o.o. w G. (dalej także Spółka) na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy (dalej: Dyrektor KPOW NFZ) z dnia 14 sierpnia 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł o niewykonywaniu uchylonej decyzji i zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor KPOW NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: Program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej, w okresie 1 lipca 2014 r. – 30 czerwca 2017 r. Wpłynęło 8 ofert. Komisja konkursowa wybrała 2 oferty, nie wybrała 6. Wśród niewybranych znalazła się oferta Spółki. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor KPOW NFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: u.ś.o.z.) w związku z art. 104 § 1 oraz art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), oddalił odwołanie: 1/ [A] Spółki z o.o. w G., 2/ [B] Spółki z o.o. w G. i 3/ [C] Spółki jawnej w B. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez [A] Spółkę z o.o., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor KPOW NFZ, orzekając na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z., utrzymał w mocy decyzję I instancji w części oddalającej odwołane tej Spółki. Uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu kategoryczne brzmienie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ "wydaje decyzję", co oznacza, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez kilka podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Sąd podkreślił, że tak w przypadku wielości odwołań w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert, jak i w sytuacji wielości wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, sprawa nie przestaje być przez to jedną sprawą administracyjną, a rozstrzygnięcie wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia tej sprawy winno być zawarte w jednej decyzji. Sąd wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 25.06.2014 r. złożyła skarżąca w tej sprawie [A] Spółka z o.o. w G. i wnioski takie, od powyższej decyzji, złożyły także [B] Spółka z o.o. w G. oraz [C] Spółka jawna w B. (Sąd dopuścił dowód z akt spraw o sygn. akt II SA/Bd 1178/14 i 1184/14) i stwierdził, że w świetle przepisów k.p.a. i u.ś.o.z. obowiązkiem Dyrektora KPOW NFZ było łączne ponowne rozpatrzenie tej sprawy co do istoty i weryfikacja postępowania oraz rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zarzutów wszystkich świadczeniodawców, posiadających przymiot stron tego postępowania, a następnie wydanie jednej decyzji, zgodnie z art. 138 k.p.a. W ocenie Sądu analiza decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie zarówno co do rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia jednoznacznie wskazuje, że organ nie rozpoznał sprawy ponownie w jednym postępowaniu w jej całokształcie. Organ w istocie podzielił postępowanie odwoławcze na trzy odrębne postępowania, a nadto ograniczył się do rozpoznania tylko zarzutów poszczególnych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydając trzy odrębne decyzje (wobec [C] Spółki jawnej decyzję z [...] sierpnia 2014 r., [B] Spółki z o.o. i wobec skarżącej w tej sprawie [A] Spółki z o.o. odrębne decyzje z [...] sierpnia 2014 r.; wszystkie trzy utrzymujące w mocy wyżej wskazaną decyzję z [...] czerwca 2014 r.). Jak dalej stwierdził Sąd, wadliwe przeprowadzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego wnioskami trzech wymienionych wyżej świadczeniodawców o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., oddalającej ich odwołania od rozstrzygnięcia tego samego postępowania (konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), doprowadziło do istotnego ograniczenia ich prawa jako stron tego postępowania, w tym prawa do pełnego, czynnego uczestnictwa w postępowaniu i rzeczywistego zweryfikowania legalności rozstrzygnięcia konkursu z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 134 u.ś.o.z. Sąd zwrócił uwagę, że skoro Dyrektor KPOW NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r., to niedopuszczalne było dalsze i ponowne orzekanie w tym zakresie decyzjami z [...] sierpnia 2014 r. i z [...] sierpnia 2014 r., w tym decyzją kontrolowaną w tej sprawie. WSA uznał, że organ, wydając na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez trzech świadczeniodawców od jego decyzji z [...] czerwca 2014 r. – trzy odrębne decyzje, obejmujące w istocie oddzielnie wyłącznie część sprawy administracyjnej związanej z oceną oferty i zarzutami konkretnego świadczeniodawcy, a nie rozstrzygnięcie postępowania jako całości, w istotny sposób naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 154 u.ś.o.z. Także uchybienia w zakresie braku ustaleń szczegółowych dotyczących punktów za dane kryteria przyznanych oferentom w zderzeniu z ofertami, wykazania zgodności przebiegu rokowań i w szczególności podstaw do ograniczenia ich zakresu, z zasadami równości i uczciwej konkurencji (art. 134 u.ś.o.z.) oraz braki uzasadnienia decyzji stanowią, zdaniem Sądu, podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo WSA wskazał, że naruszenie przepisów postępowania, wynikające z błędnej wykładni prawa materialnego przez organ, skutkowało zainicjowaniem trzech odrębnych postępowań sądowych, w których przedmiot zaskarżenia trzech rożnych świadczeniodawców stanowiły trzy odrębne decyzje ostateczne utrzymujące w istocie w mocy tę samą decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. Tym samym Sąd nie mógł dokonać pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania (art. 135 p.p.s.a.). Brak było zatem podstaw do objęcia orzeczeniem również decyzji I instancji. Oznacza to także, jak uznał Sąd, że przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Rozpatrzenie sprawy administracyjnej ma nastąpić w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Sąd polecił organowi w ponownym postępowaniu uwzględnić ocenę prawną powyższego wyroku i wydać decyzję po uprawomocnieniu się wyroków również w sprawach o sygn. akt II SA/Bd 1178/14 oraz 1184/14. Skargą kasacyjną Dyrektor KPOW NFZ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 138 § 1 k.p.a. wobec uznania przez Sąd I instancji, że w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 62 k.p.a., tj. łącznego rozpoznania 3 odwołań od rozstrzygnięcia konkursu ofert, przepis ten wymaga wydania w II instancji jednej decyzji wskutek wniesienia trzech wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 u.ś.o.z., nie pozwala natomiast na wyłączenie do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z tych wniosków, podczas gdy prawidłowa ocena wspomnianego przepisu prowadzi do wniosku, iż takich przeszkód nie ma. Skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że zastosowanie w I instancji art. 62 k.p.a. i łączne rozpatrzenie odwołań jedną decyzją miało charakter organizacyjny, podobnie jak późniejsze rozdzielenie tych spraw w II instancji. Rozstrzygnięcie odrębną decyzją co do każdego z trzech wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy nie naruszyło praw stron do udziału w postępowaniu ani zasady równości stron. Organ zauważył, że uwzględnienie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy któregokolwiek ze skarżących nie wpływa na prawa i obowiązki pozostałych skarżących, bo zgodnie z przepisem art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. uwzględnienie odwołania powoduje przeprowadzenie postępowania w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie. Oznacza to, że pierwotne rozstrzygnięcie konkursu nie zostaje wzruszone wskutek uwzględnienia odwołania, a jedynie przeprowadzane są dodatkowe rokowania ze świadczeniodawcą, którego odwołanie uwzględniono. W przypadku uwzględnienia wszystkich odwołań, przeprowadzono by odrębne rokowania z każdym ze skarżących, a rozstrzygnięcia w poszczególnych sprawach nie miałyby wpływu na rokowania pozostałych. Z tego względu, jak argumentował organ, prawa stron nie doznały żadnego uszczerbku z tytułu odrębnego rozpatrzenia pozostałych wniosków. Ponadto, w ocenie organu, art. 138 § 1 k.p.a. nie ustanawia obowiązku rozpatrzenia wszystkich środków odwoławczych od decyzji I instancji w jednej decyzji. Wobec powyższego brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, zatem kwestionowany wyrok powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego. Spółka nie udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Uczestnicy postępowania również nie skorzystali z tego uprawnienia. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 1 grudnia 2016 r. pełnomocnik Spółki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 3 i 4 u.ś.o.z. Na wstępie podkreślić należy, że z przepisów art. 152 ust. 1 i art. 154 u.ś.o.z. wynika, iż postępowanie zainicjowane odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). W świetle utrwalonego już orzecznictwa, odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty – mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12, z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt II GSK 254/12 i II GSK 255/12, dostępne w CBOSA). Omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. Przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 u.ś.o.z. może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących i zwykle wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową (nie ma takiej konieczności np. gdy oferta skarżącego została odrzucona z przyczyn formalnych, a w odwołaniu zakwestionowano zasadność takiego działania komisji (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 816/14 oraz wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r. o sygn. akt II GSK 614/15, dostępne w CBOSA). Przypomnieć jednak należy, iż art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. Przepis art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie. Ustawodawca po zmianie omawianego przepisu z dniem 21 listopada 2013 r. posługuje się zatem w art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. określeniem świadczeniodawca, który złożył wskazane odwołanie w liczbie pojedynczej. Powoduje to, że zasadnym jest twierdzenie, że ustawodawca dopuszcza możliwość odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z kilku odwołań, a co za tym idzie także wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych w trybie art. 154 ust. 4 u.ś.o.z. Postępowanie w trybie rokowań przeprowadza się zatem z konkretnym podmiotem, którego odwołanie zostało uwzględnione, a nie ze wszystkim podmiotami, które zaskarżyły rozstrzygnięcie konkursu. Jest to postępowanie szczególne, które ma na celu prawidłowe wyłonienie najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2016 r. o sygn. akt III CSK 285/15, LEX nr 2096716). Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. nie ma przeszkód do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z kilku (w niniejszej sprawie trzech) wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 u.ś.o.z., a zatem zarzut skargi kasacyjnej miał usprawiedliwione podstawy. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody i oceni ponownie kwestię prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć Dyrektora KPOW NFZ. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.