I OSK 1950/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 633/15 odrzucającego skargę T. G. na bezczynność Rady Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy w przedmiocie poinformowania o załatwieniu skarg oraz przekazaniu akt prowadzonych postępowań postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 633/15, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę T. G. na bezczynność Rady Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w przedmiocie poinformowania o załatwieniu skarg oraz przekazaniu akt prowadzonych postępowań. Sąd wskazał, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu dotyczy rozpoznania skargi T. G. stanowiącej w istocie "skargę powszechną" złożoną w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga taka nie mieści się w katalogu spraw zawartym w art. 3 p.p.s.a. Sąd podał, że bezczynność organu, o której mowa w pkt 8 tego przepisu dotyczy przypadków określonych w pkt 1-4a, tj. braku wydania przez organ decyzji administracyjnej, postanowienia bądź podjęcia innych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd wskazał, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła T. G., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając je w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi – jeśli Sąd uzna, że w sprawie doszło do naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania – gdyby Sąd uznał, że zachodzi konieczność ustalenia, co było przedmiotem skarg, których nierozpoznanie albo niedoinformowanie o sposobie ich załatwienia było podstawą skargi na bezczynność. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości, ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżącej nie przysługuje skarga na bezczynność w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a., podczas gdy sądy administracyjne właściwe są do orzekania nie tylko w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., ale także w sprawach bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. także w zakresie bezczynności organu w załatwieniu skargi z art. 227 k.p.a. w terminie przewidzianym przez prawo; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście przez Sąd poza granice zaskarżenia w związku z błędnym zakwalifikowaniem przedmiotu sprawy, jako skargi na uchwałę podjętą w wyniku załatwienia skargi, o której mowa art. 227 K.p.a. i poczynienie przez Sąd rozważań w przedmiocie możliwości jej zaskarżenia, podczas gdy przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na bezczynność organu w związku z nierozpoznaniem i niepoinformowaniem skarżącej przez organ administracji publicznej o sposobie załatwienia skarg skarżącej; 3. art. art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i niedokonanie oceny, co było przedmiotem skarg, które nie zostały załatwione przez organ w przewidzianym ustawą terminie albo o załatwieniu których organ nie poinformował skarżącej, podczas gdy ustalenie to determinowało ocenę, czy dotyczyły one praw i obowiązków skarżącej, a w istocie, czy nie stanowiły de facto wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i czy ich rozstrzygnięcie nie powinno nastąpić przynajmniej w formie innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a które to uchybienie Sądu skutkowało również zaniechaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia; Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (błędnie wskazany jako pkt 2), zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1, 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez bezprawne odmówienie stronie możliwości zaskarżenia bezczynności organu administracyjnego w sytuacji, gdy przepisy Działu VIII K.p.a. przewidują termin na rozpoznanie przez organ skargi wniesionej w trybie art. 227 K.p.a., co oznacza, iż strona może skarżyć bezczynność organów, które nie respektują przepisów prawa i postępują w sposób bezprawny. Przyjęcie przeciwnego poglądu oznacza zaś, że przepis art. 237 § 1 K.p.a., który obliguje organ do podejmowania określonych działań w przepisanym prawem terminie jest w istocie martwym i pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym prawem strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawą dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozszerzono katalog spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych, zawarty w art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez wprowadzenie pkt 9, który to przepis przyznał sądom administracyjnym możliwość orzekania w sprawach związanych z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania także w sprawach, które nie kończą się wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innych niż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej przepis ten nie może być zatem interpretowana zawężająco, bowiem taka wykładnia pozostawałaby w sprzeczności również z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W zakres ten wchodzą – w ocenie skarżącej kasacyjnie – akty lub czynności, podejmowane na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. Wskazano, że przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. dotyczą dwóch rodzajowo różnych skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje materialnoprawną bezczynność lub przewlekłość, a zatem wiązać ją należy tylko z wydaniem aktu lub czynności materialnoprawnej kształtujących uprawnienia lub obowiązki jednostki. Z kolei skarga na bezczynność lub przewlekłość procesową objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., dotyczy wydania aktów lub czynności, które nie mają charakteru materialnoprawnego i nie podlegają bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, tj. takich aktów lub czynności, które nie rozstrzygają sprawy, nie są aktami woli, których jednak organ - pomimo ciążącego na nim obowiązku - nie podejmuje. Zdaniem skarżącej sam fakt, że skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, której rozstrzygnięcie nie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego, nie oznacza, że strona pozbawiona jest możliwości skarżenia bezczynności organu, w sytuacji gdy przepisy prawa nakładają na organ obowiązek załatwienia sprawy w ściśle określonym terminie a możliwość zaskarżenia tej bezczynności w obecnym stanie prawnym wynika z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przedmiot skargi w obu tych wypadkach jest różny i nie można – w ocenie skarżącej – ich ze sobą utożsamiać, co uczynił Sąd I instancji, który oparł zaskarżone orzeczenie na stanowisku, że skarga z art. 227 K.p.a. nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Niezależnie od powyższego wskazano, że przedmiotem skarg złożonych przez T. G. była sprawa z zakresu pomocy i opieki społecznej w związku z jej złą sytuacją materialno – mieszkaniową. W ocenie skarżącej, jeżeli w pismach zatytułowanych "skarga" zawarte było żądanie podjęcia konkretnych działań, to organ nie mógł ich zakwalifikować, jako skargi z art. 227 K.p.a. Jeżeli organ miał wątpliwości co do żądania skarżącej mógł wezwać ją do jego sprecyzowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że w doktrynie prawa uznaje się, że postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w całości w Dziale VIII K.p.a. ma tylko pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje zarówno umieszczenie w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i charakter organów (organy administracji publicznej, organizacje i instytucje społeczne w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej) i przedmiot skargi (nie ma ograniczeń przedmiotowych co do spraw, które mogą być przedmiotem skargi i wniosku). Jedynie przykładowo art. 227 K.p.a. wskazuje, że przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uproszczenie postępowania polega natomiast na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania (brak jest tu toku instancji i środków zaskarżenia), a także na zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami. Należy zauważyć, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania tzw. skarg powszechnych wymienionych w art. 227 K.p.a., wniesionych na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". Decydujące znaczenie dla określenia przedmiotu sprawy ma wola strony, którą organ i sąd są związane. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie skargę do Sądu I instancji wniosła na bezczynność Rady Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy w przedmiocie poinformowania o załatwianiu skarg oraz przekazania akt prowadzonych postępowań. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń Sądu I instancji w zakresie charakteru złożonej przez nią skargi powszechnej, przywołując przepisy regulujące tryb postępowania skargowo-wnioskowego. Uważa jednak, że nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 9 kwietnia 2015 r. wprowadzająca art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., pozwala uznać bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie wywołane skargą powszechną za sprawę podlegającą właściwości sądów administracyjnych. Zaznaczyć należy, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi/wniosku z art. 238 § 1 K.p.a. ma postać czynności materialno – technicznej, jednak nie prowadzi do konkretyzacji przez organ administracji określonych przepisami prawa obowiązków i uprawnień strony. Wskazuje reakcję organu na zasygnalizowany w takiej skardze/wniosku problem w jego funkcjonowaniu. Nie ma w nim stron postępowania w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których skarga podparta jest ich interesem prawnym. Z istoty swej skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania i ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 K.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi (np. postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2011 r., I OSK 196/11). Podkreślić należy, że zasadniczo inny jest cel tego postępowania od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Ma doprowadzić do szeroko rozumianej poprawy w funkcjonowaniu organów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej, a nie określać prawa i obowiązki stron postępowania czemu służy jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Fakt, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków odbywa się w ramach przepisów umiejscowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczy działań organów administracji publicznej i oparte jest na uprawnieniu konstytucyjnym do inicjowania takich postępowań przez każdy zainteresowany podmiot, nie może prowadzić do utożsamiania go z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które decyduje o prawach i obowiązkach stron, jest sformalizowane, dwuinstancyjne i prowadzi do określenia sytuacji prawnej zewnętrznego wobec organu administracji adresata normy prawnej. Wobec tego, z uwagi na fakt, że postępowanie skargowe z działu VIII K.p.a. nie wchodzi w zakres właściwości sądów administracyjnych określoną w art. 3 § 2 p.p.s.a. uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w przypadku wniesionej skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej skargi należało taką skargę odrzucić. Wobec tego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.