I OSK 1003/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Torunia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SAB/Bd 87/16 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [..] w T. na bezczynność Prezydenta Miasta Torunia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SAB/Bd 87/16 po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [..] w T. na bezczynność Prezydenta Miasta Torunia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w punkcie pierwszym umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Toruń do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 14 maja 2016 r., w punkcie drugim stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił wniosek o wymierzenie grzywny, w punkcie czwartym zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wspólnota Mieszkaniowa [..] w T. wnioskiem z dnia 14 maja 2016 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Toruń o udostępnienie informacji publicznej odnośnie do wszczętego przez Prezydenta Torunia w dniu [..] maja 2016 r. postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zabudowy mieszkaniowej złożonej z budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości przy ul. [..] w T. - dz. nr: [..], [..], [..], [..] i [..], obr. [..] (znak: [..], [..]) w zakresie: - możliwości zapoznania się z opracowanym projektem budowlanym planowanej inwestycji bezpośrednio graniczącej z działkami nieruchomości Wspólnoty (o numerze geodezyjnym [..],[..], obr. [..]), - możliwości wykonania zdjęć przedmiotowego projektu budowlanego aparatem należącym do strony oraz zrobienia kserokopii. Ponadto, z uwagi na ewentualny wpływ planowanej inwestycji, bezpośrednio graniczącej z należącą do skarżącej nieruchomością, zwróciła się do Prezydenta Miasta Toruń o włączenie jej do kręgu stron postępowania administracyjnego zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta Torunia, pismem z dnia [..] maja 2016 r., (znak: [..], [..]), odpowiedział, że projekt budowlany ww. inwestycji "nie został wytworzony przez tut. organ i wobec tego nie stanowi informacji publicznej". Prezydent odmówił również włączenia Wspólnoty do kręgu stron postępowania administracyjnego podając, że nieruchomość przy ul. [..] w T. nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Wspólnota Mieszkaniowa [..] w T. ponownie zwróciła się do Prezydenta Miasta Torunia o udzielenie informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 14 maja 2016 r. W odpowiedzi, organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Wobec powyższego Wspólnota Mieszkaniowa [..] w T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Prezydenta Miasta Torunia w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W skardze do Sądu wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej odnośnie do wszczętego w dniu [..]maja 2016 r. postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, włączenie do kręgu stron postępowania administracyjnego w związku z ww. postępowaniem administracyjnym, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie obowiązujących przepisów oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że nie był bezczynny wobec wystąpień skarżącej, udzielając informacji o swoim stanowisku, a ze względu na fakt, iż żądane informacje nie stanowiły, zdaniem organu, informacji publicznej, organ nie miał podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec czego wniósł o odrzucenie skargi. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 1 grudnia 2016 r. członek Zarządu Wspólnoty oświadczył, że skarżąca po wniesieniu skargi uznana została za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a w jego toku, w dniu 18 sierpnia 2016 r., przedstawiciel skarżącej zapoznał się z aktami sprawy, w których znajdował się przedmiotowy projekt budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpatrując skargę stwierdził, że chociaż projekt budowlany nie jest dokumentem wytworzonym przez organ, to został on złożony z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, co oznacza, że służy on realizacji przewidzianych prawem zadań z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej. Dokumenty zawarte w projektach budowlanych, podlegają sprawdzeniu w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, tak więc projekt budowlany podlegał ocenie przez organ, który był zobowiązany do przekazania treści tego projektu skarżącej w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, a tym samym w realiach sprawy organ pozostawał w bezczynności. Ponieważ w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym uległ zmianie stan faktyczny, a to w wyniku zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę decyzją Prezydenta Miasta Toruń z dnia [..] września 2016 r., a orzeczenie to zostało doręczone Wspólnocie Mieszkaniowej [..] w T., uznanej za stronę postępowania w postępowaniu administracyjno-budowlanym, w toku którego jej przedstawiciel zapoznał się z aktami postępowania, w których znajdował się projekt budowlany, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej. Mając na względzie fakt udzielenia stronie skarżącej odpowiedzi na złożony wniosek oraz termin jej udzielenia, a także fakt dokonanej przez organ w odpowiedzi na wniosek oceny żądanej informacji, zachowanie podmiotu zobowiązanego nie było działaniem mającym na celu uniemożliwienie uzyskania wnioskowanej informacji, co skłoniło Sąd do stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Torunia zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzącą do przyjęcia, że projekt budowlany załączony do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną już na etapie poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że objęty wnioskiem projekt budowlany nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie przed wydaniem decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę dokumentacja z akt sprawy nie stanowi informacji publicznej, a dostęp do akt sprawy mają wyłącznie strony postępowania w oparciu o przepisy k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, a według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej u.d.i.p. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. odwołując się do kategorii sprawy publicznej. Jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Informacją o sprawie publicznej (art. 6 u.d.i.p.) jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów w jej rozumieniu wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513). Informacją publiczną jest więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wyliczenie zamieszczone w tym przepisie ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Dodać należy, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr 1122883). Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że informacja, której udostępnienia domagała się skarżąca, tj. informacja w zakresie projektu budowlanego znajdującego się w posiadaniu organu miała charakter informacji publicznej. Stanowisko sądów administracyjnych zaliczające projekt budowlany do informacji publicznej jest ponadto ugruntowane i potwierdzone w licznych orzeczeniach (por. wyroki NSA: z dnia 18 września 2008 r., I OSK 315/08, z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 3073/12, z dnia 5 września 2013 r., I OSK 865/13, z dnia 5 września 2013 r., I OSK 953/13, z dnia 21 listopada 2013 r., I OSK 1566/13, z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 2143/14, z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1856/15, a także wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2007 r., IV SA/Po 656/07, WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., II SAB/Rz 48/12, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012 r., II SAB/Go 41/12, WSA w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2013 r., II SA/Ol 319/13 oraz WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1393/12). Stanowisko to opiera się na trafnym ustaleniu, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) będąc przedmiotem sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego), jego treść kształtuje zatem treść dokumentu urzędowego, jakim jest decyzja administracyjna stanowiąc integralną część decyzji administracyjnej. Konkretne dokumenty znajdujące się w aktach spraw administracyjnych, o ile zawierają informacje publiczne, podlegają udostępnieniu - z wyjątkiem części podlegających wyłączeniom wynikającym z ochrony danych osobowych czy objętych tajemnicą ustawowo chronioną. Projekty budowlane, które są poddawane analizie i zatwierdzaniu w toku postępowania administracyjnego, a następnie podlegają zatwierdzeniu w decyzjach administracyjnych organów architektoniczno-budowlanych i stanowią część decyzji administracyjnej, są dokumentami zawierającymi informację publiczną. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p. "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", to brak podstaw do przyjęcia, że projekt budowlany stanowiący obligatoryjny element treści aktu administracyjnego takiego jak decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, staje się nośnikiem informacji publicznej dopiero z chwilą wydania decyzji administracyjnej, a do tego momentu jego treść nie ma waloru informacji publicznej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdowała zastosowania uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, gdyż uchwała ta dotyczyła kwestii nieokreślonego bliżej żądania udostępnienia całości akt sprawy jako zbioru materiałów, odnosiła się zatem do odrębnej instytucji uregulowanej w przepisach procesowych. Niniejsza sprawa obejmowała zaś wniosek o informację publiczną znajdującą się w aktach sprawy w postaci konkretnego dokumentu. W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przyjmując, że projekt budowlany załączony do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną już na etapie poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę, co czyni skargę kasacyjną nieuzasadnioną i jako taką podlegającą oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.