II SAB/Po 89/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Przemysława na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego z dnia czerwca 2016r. i to terminie 14 (czternastu) dni od daty zwrotu akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, III. stwierdza, że bezczynności nie miała rażącego charakteru, IV. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dnia 15 czerwca 2016 roku Przemysław na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej wniósł o udostępnienie: - umowy z dnia 10 lipca 2015 roku na kwotę 1.400,00 zł brutto w przedmiocie "Realizacja przez OPS programu Karta Rodziny 3+", - umowy z dnia 10 lipca 2015 roku na kwotę 1.900,00 zł brutto w przedmiocie "Wydatkowanie środków na dowozy uczniów niepełnosprawnych do placówek oświatowych na rok szkolny 2013/2014 oraz rok szkolny 2014/2015 – wydatkowanie środków na dowozy uczniów niepełnosprawnych", - dokumenty, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 roku, Nr 157, pozycja 1240) czyli analiza ryzyka, plan audytu, wyniki audytu wewnętrznego, sprawozdanie z wykonania planu audytu, - dokumenty, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 roku w sprawie przeprowadzeni i dokumentowania audytu wewnętrznego (dz. U. 2010 nr 21, pozycja 108) czyli imienne upoważnienie do przeprowadzenia audytu wewnętrznego, program zadania zapewniającego dokumenty oraz dokumenty związane z jego przygotowaniem, sprawozdanie, o którym mowa w § 24 tego rozporządzenia. Decyzją z dnia czerwca 2016 roku Burmistrz działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 roku, pozycja 532) oraz w związku z tezami uzasadnienia wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 roku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze akt K 14/113 (Dz. U. z 2015 roku, pozycja 532) po rozpatrzeniu wniosku wniesionego dnia czerwca 2016 roku przez Przemysława (dalej: skarżący, strona skarżąca) o udostępnienie raportu z przeprowadzonego audytu doradczego "Realizacja przez Ośrodek Pomocy Społecznej programu Karta Rodziny 3+ oraz raportu z przeprowadzonego audytu doradczego "Wydatkowanie środków na dowozy uczniów niepełnosprawnych do placówek oświatowych na rok szkolny 2013/2014 oraz rok szkolny 2014/2015 odmówił udostępnienia wymienionych dokumentów. W uzasadnieniu organ wskazał, że zakres żądania skarżącego dotyczy dokumentu końcowego wykonanej umowy o dzieło, na podstawie której wykonawca przeprowadzał audyt doradczy, a nie audyt wewnętrzny. Trybunał Konstytucyjny swoim wyrokiem pozbawił mocy obowiązującej art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym nie stanowiły informacji publicznej inne, niż plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu. Tylko część dokumentów sporządzonych przez audytora wewnętrznego zawiera informacje stanowiące informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast pozostałe w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym należy każdorazowo badać treść dokumentów. Tymczasem wniosek o ujawnienie przedmiotowych treści sprowadzałby się między innymi do ujawnienia diagnozy stanu niepożądanego i planowanych czynności naprawczych lub optymalnych rozwiązań. To z kolei może prowadzić do uniemożliwienia bądź utrudnienia podjętych przez organ planowanych postępowań natury organizacyjno-prawnej, poprzez ich wcześniejsze uzewnętrznienie i poddanie pod osąd opinii publicznej. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. wnosząc w odwołaniu z dnia lipca 2016 na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznych w związku z art. 127 § 2 i 129 § 1 i 2 kpa o uchylenie orzeczenia i zobowiązanie organu I instancji do podęcia działań w zgodzie z ustawą oraz zarzucając decyzji naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działalności organu władzy publicznej, która nie podlega ograniczeniu; art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że wnioskowane dokumenty stanowiące rezultat audytu nie stanowią informacji publicznej; art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej poprzez wydanie decyzji przez organ w przypadku uznania, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznych; art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie faktyczne decyzji oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. Powyższe skarżący uzasadnił podnosząc, że organ błędnie ocenił treść wnioskowanych informacji. Ponadto, na skutek przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niedopuszczalne jest ustawowe wyłączenie grup dokumentów urzędowych z zakresu dokumentów zawierających informację publiczną wynikających z art. 61 Konstytucji RP. Należy uznawać dokumenty za zawierające informację publiczną szerzej – to jest w zgodzie z prawem konstytucyjnym, co ma miejsce w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia września 2016 roku działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję wskazując, że w sprawie organ winien był dokonać czynności materialno-technicznej, a nie wszczynać postępowanie administracyjne, następnie zakończone decyzją, skoro uznał wniosek za bezprzedmiotowy. Wskutek tego organ I instancji pismem z dnia września 2016 roku poinformował skarżącego, że żądane przez niego "audyty doradcze" nie spełniają kryterium z art. 1 ust. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniesioną na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 ppsa skargą na bezczynność Burmistrza z dnia września 2016 roku skarżący wniósł o zobowiązanie organu I instancji do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. Skarżący uzasadnił skargę tym, że w przedmiotowej sprawie istotą sporu pozostaje przyjęcie założenia jakoby część wnioskowanych informacji nie stanowiła informacji publicznej, z czym nie sposób się zgodzić w świetle przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 14/13. Poza tym, wnioskowane informacje publiczne dotyczą wykonywania przez organ władzy publicznej zadań publicznych i podlegają udostępnieniu w całości. Świadczą one o efektywności wykonywania tych zadań oraz umożliwiają kontrolę społeczną. Dotyczą spraw publicznych, a co za tym idzie stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ I instancji wniósł o oddalenie. Uzasadnił swoje stanowisko tym, że w sprawie były podjęte czynności i z tej przyczyny brak przesłanek dla uznania zachowania organu za pozostającego w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016.718, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm.), zwanej dalej u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1u.d.i.p.). Ponadto, trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W takim wypadku organ albo udostępnia wnioskowaną informację publiczną albo odmawia jej udostępnienia ze względu na wyraźnie wyrażony przez ustawodawcę w ustawie zakaz. Podkreślić należy, że w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się jej udostępnienia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przedmiotem tej skargi jest bezczynność Burmistrza w zakresie udostępnienia skarżącemu dokumentów będących podstawą audytu Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy żądane dokumenty (określone jako "audyty doradcze") są informacją publiczną i tym samym czy organ I instancji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia takiej informacji. W dalszej kolejności należało również ustalić, jaką formę winny przybrać działania organu. Podstawę rozstrzygania w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, na gruncie której każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów, zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Ponadto mając na uwadze wskazywane w toku postępowania orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze K 14/13 dotyczące niezgodności art. 284 ust. 2 ufp z art. 61 Konstytucji RP oraz brak w polskim systemie prawa definicji legalnej instytucji informacji publicznej należy zważyć, że przywołanym orzeczeniem Trybunał Konstytucyjny określił ust. 1 powyższej regulacji jako egzemplifikujący informację publiczną. Oczywiście każdorazowo organ winien badać istotę wnioskowanej dokumentacji, jednakże powyższy ustęp daje pewność co do publicznego charakteru wskazanych informacji. W świetle powyższych uwag należało zatem uznać, że rzeczona dokumentacja żądana przez skarżącego posiadała status informacji publicznej. Jeśli bowiem uznać za informację publiczną takie czynności jak plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu – a to rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny, to tym bardziej są nim pozostałe wnioskowane przez skarżącego dokumenty. Wszystkie dokumenty, o udostępnienie których wnosił skarżący, zostały wytworzone przez organ w procesie kontrolnym zmierzającym do opracowania audytu końcowego. Ich wytworzenie przez organ wynika wprost z przepisów to jest ustawy o finansach publicznych (D.U. 2009 Nr 157 poz.1240) a mianowicie analiza ryzyka art.283 7ust.3 i 4, plan audytu art.283 ust.1, wyniki audytu wewnętrznego art.285 pkt.2 i 3 sprawozdanie z wykonania planu audytu art.284 ust.1 i art.283 ust.5. a także przepisów $ 14 dotyczących akt bieżących w postaci imiennego upoważnienia do przeprow3adzenia audytu wewnętrznego, programu zadania zapewniającego oraz dokumenty związane z jego przygotowaniem., a nadto wynikające z $ 24 rozporządzenia , sprawozdanie. Każdy ze wskazanych dokumentów jak i ich komplet pozwoli na analizę i ocenę końcowego audytu , są więc dokumentami zawierającymi informację publiczną. Wobec powyższego wyrokiem w punkcie I Sąd nakazał załatwienie wniosku przy przyjęciu, że wniosek dotyczy informacji publicznej. Kolejną kwestią było ustalenie czy organ dopuścił się bezczynności, a jeśli tak, to jaki miała ona charakter. W przedmiotowej sprawie organ wprawdzie podejmował czynności, jednakże finalnie, również pismem z dnia września 2016 roku, nie udostępnił informacji publicznej skarżącemu, a to skutkuje uznaniem organu za pozostawanie w bezczynności. Stąd wynika punkt II wyroku. Jednocześnie Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. stwierdził, że w niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Przy ocenie "rażącej bezczynności" bierze się pod uwagę nie tylko okres bezczynności lub celowości podejmowanych działań organu mających zmierzać do załatwienia sprawy, ale i okoliczności związane z przyczynami zaniechania. Kwalifikacja naruszenia prawa jako "rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma ono miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, organowi w tym zakresie nie można przypisać żadnej złej woli, gdyż do bezczynności doszło z uwagi na jego błędnie dokonaną wykładnię prawa. Z tych względów Sąd orzekł jak w punkcie III wyroku. O kosztach postępowania Sad orzekł jak w pkt IV na podstawie art. 200 p.p.s.a, zgodnie, z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do tych kosztów zaliczono uiszczony przez skarżącego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis w wysokości 100 zł.