II OSK 205/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 34/16 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K. Ł. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie braku stanowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. 2 Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VIII SAB/Wa 34/16, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., odrzucił skargę K. Ł. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie braku stanowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, że literalne brzmienie skargi wskazuje, że jej przedmiotem jest bezczynność w zakresie braku stanowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega jednak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie zaś brak odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skoro niedopuszczalna jest skarga na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w konsekwencji niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła K. Ł., zaskarżając je w całości i domagając się uwzględnienia skargi i rozpoznania jej przez NSA lub uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarga do WSA dotyczy wyłącznie braku stanowiska co do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nie stanowi skargi na całkowicie ogólną i permanentną bezczynność organu w całej sprawie i opieszałość postępowania administracyjnego, co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga przysługuje na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a w myśl art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarżąca w tytule skargi wskazała, że dotyczy ona "bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie braku stanowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". W treści skargi wskazała natomiast, że zarzuca Generalnemu Konserwatorowi Zabytków "bezczynność i opieszałość organu w związku z czteroletnim okresem załatwienia sprawy", a także "naruszenie zasady załatwienia sprawy w rozsądnym terminie". Postępowaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzuciła "bezczynność w zakresie braku stanowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Wniosła m.in. o "nakazanie skrócenia terminów załatwienia sprawy przed organem administracji publicznej jakimi są Generalny Konserwator Zabytków oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 1050 dni (obecnie) do 30 dni - stosownie do postanowień art. 12 i 35 Kodeksu postępowania administracyjnego", "uznanie postępowania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego za bezczynność w zakresie braku stanowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", "uznanie postępowania Generalnego Konserwatora Zabytków wobec czteroletniego okresu załatwienia sprawy za rażące naruszenie prawa". Treść zarzutów i wniosków skargi, a także jej uzasadnienia wskazuje, że skarżąca nie zaskarżyła wyłącznie bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie braku stanowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Rację ma skarżąca kasacyjnie, twierdząc, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu powoduje, iż część jej wniosków i zarzutów skargi nie została rozpoznana. Wypada też wskazać, że w razie wątpliwości co do intencji strony skarżącej w zakresie przedmiotu zaskarżenia należy wezwać stronę do precyzyjnego wskazania zaskarżonej decyzji, postanowienia innego aktu lub czynności, a także oznaczenia organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy (art. 57 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.) w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie wezwano skarżącej do doprecyzowania skargi, co doprowadziło do przedwczesnego zakwalifikowania jej wyłącznie jako skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie braku stanowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 z związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 P.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przepisy te nie mają zastosowania. Wskutek zaistniałej w orzecznictwie rozbieżności poglądów Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. (I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, czyli postanowienie o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania, które stosownie do art. 173 § 1 P.p.s.a. podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną. Innymi słowy, bez względu na wynik postępowania kasacyjnego, brak możliwości rozstrzygania o kosztach, na podstawie art. 203 i 204 P.p.s.a., determinowany jest faktem, że przedmiotem skargi kasacyjnej nie był wyrok, ale postanowienie kończące postępowanie w sprawie. ----------------------- 3