II OSK 905/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1831/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w I. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia A. (dalej jako "Stowarzyszenie") uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] stycznia 2016 r. o uzgodnieniu warunków przeprowadzenia działań naprawczych w korycie rzeki Śliny. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 134 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z 24 października 2013 r. Stowarzyszenie zgłosiło wystąpienie szkody w środowisku w związku z prowadzeniem prac budowlanych w korycie rzeki Śliny. Postanowieniem z 31 grudnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 15 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm. – dalej jako "ustawa szkodowa"), w związku z wystąpieniem szkody w środowisku w wodach i gatunkach chronionych i ich siedliskach w korycie rzeki Ślina. Jako podstawę wszczęcia postępowania organ I instancji powołał art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. organ I instancji nałożył na Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Białymstoku obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze stwierdzeniem wystąpienia szkody w środowisku w gatunku chronionym (minóg ukraiński). Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2014 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił między innymi uwagę, że wszczęcie postępowania nastąpiło na skutek zgłoszenia dokonanego przez Stowarzyszenie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, co umożliwia zgłaszającej organizacji uczestnicztwo w tak wszczętym postępowaniu na prawach strony (art. 24 ust. 6 ustawy szkodowej). Pismem z 22 grudnia 2015 r. organ I instancji zawiadomił uczestników postępowania (w tym Stowarzyszenie) o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych. Decyzją z [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 13 ustawy szkodowej, organ I instancji uzgodnił warunki przeprowadzenia działań naprawczych. Decyzję doręczono także Stowarzyszeniu. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od tej decyzji. Zaskarżonym postanowieniem z 31 maja 2016 r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że do udziału w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej w związku z art. 15 tej ustawy, uprawniona jest organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, uczestnicząca w tym postępowaniu na prawach strony (art. 24 ust. 6 ustawy szkodowej). Tym samym przysługuje jej prawo do złożenia odwołania od wydanej decyzji. Dotyczy to jednak wyłącznie postępowania prowadzonego na podstawie art. 15 ustawy szkodowej. W niniejszej sprawie odwołanie dotyczy natomiast postępowania prowadzonego na wniosek strony na podstawie art. 13 ustawy szkodowej o uzgodnienie warunków prowadzenia działań naprawczych. Postępowanie to inicjowane jest przez złożenie wniosku. Żaden przepis ustawy nie daje upoważnienia do uczestniczenia z mocy prawa w takim postępowaniu, (analogicznie jak to ma miejsce w przypadku prowadzenia postępowania na podstawie art. 15 tej ustawy szkodowej), innym podmiotom, w tym organizacjom ekologicznym. Stowarzyszenie nie było więc uczestnikiem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] stycznia 2016 r. Stowarzyszenie nie jest także stroną postępowania. Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższe postanowienie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zgłoszenie Stowarzyszenia oraz dalszy przebieg postępowania, dają podstawę do uznania, że Stowarzyszenie uczestniczyło na prawach strony w postępowaniu uzgodnieniowym (art. 13 ustawy szkodowej) i w związku z tym stało się jego uczestnikiem. Organ ochrony środowiska jest zobowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej). Organ ten, uznając zgłoszenie za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, tzw. decyzji naprawczej o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych (art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej). Organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony (art. 24 ust. 6 ustawy szkodowej). W niniejszej sprawie w wyniku zgłoszenia wszczęto postępowanie naprawcze w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej. Jednak po uchyleniu wydanej w I instancji decyzji z 19 grudnia 2014 r., równolegle toczyło się postępowanie uzgodnieniowe w trybie art. 13 ustawy szkodowej. W ocenie Sądu I Instancji, zamiarem Stowarzyszenia zgłaszającego szkodę było zainicjowanie szeroko pojętego postępowania w sprawie działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku, niezależnie od tego, czy organ zobowiąże podmiot korzystający ze środowiska do przeprowadzenia działań naprawczych, czy też zostaną one uzgodnione. Postępowania prowadzone na podstawie art. 13 i art. 15 ustawy szkodowej stanowią w sensie formalnym dwa odrębne postępowania, jednak organ nie może ich prowadzić w sposób, który w ostatecznym rezultacie pozbawia zgłaszającego szkodę (organizację inicjującą postępowanie) możliwości jakiegokolwiek wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie kwestii naprawy szkód. Ponadto, Stowarzyszeniu w toku postępowania uzgodnieniowego doręczano szereg pism. Oznacza to, że Stowarzyszenie mogło być przeświadczone, że działa w postępowaniu uzgodnieniowym na prawach strony. Brak odpowiedniego postanowienia wydanego w oparciu o art. 31 k.p.a., przy jednoczesnym doręczaniu pism organizacji społecznej, może zostać potraktowane jako dopuszczenie jej do postępowania w sposób dorozumiany. Przyjmowanie oświadczeń składanych przez organizację, a także doręczanie jej pism w postępowaniu należy uznać za dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organizacja społeczna, którą organ faktycznie (przez doręczanie jej pism) dopuścił do udziału w postępowaniu i traktował jako podmiot na prawach strony ma również prawo złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Z tych przyczyn Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 134 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. przez niezasadne pominięcie Stowarzyszenia w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 13 ustawy szkodowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 134 w związku z art. 8 k.p.a. jako wzorca kontroli przez dokonanie błędnej oceny, że organizacja społeczna, która nie złożyła wniosku, stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy szkodowej i której organ I instancji doręczał pisma podczas toczącego się postępowania (co należy ocenić jako wypełnienie dyspozycji z art. 31 § 4 k.p.a.) nabyła prawa strony i uczestniczyła w tym postępowaniu na prawach strony, a tym samym miała prawo złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. W ocenie organu, art. 24 ust. 5 i 6 ustawy szkodowej ma zastosowanie jedynie do postępowania administracyjnego, które toczy się w oparciu o art. 15 ust. 1 pkt 2 (o czym świadczy zwrot o charakterze normatywnym "...w tym postępowaniu"), i w tym też postępowaniu organizacja społeczna uczestniczyła na prawach strony z mocy tego przepisu szczególnego. Oznacza to, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy szkodowej było prawidłowe, a Sąd I instancji powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Po drugie, art. 24 ust. 5 i 6 ustawy szkodowej przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie do "szeroko pojętego postępowania w sprawie szkody w środowisku", w tym wszczętego na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy szkodowej. Zdaniem organu, z treści tych przepisów wprost wynika, że zgłoszenie szkody w środowisku może spowodować tylko wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej. Organizacja społeczna ma prawo uczestniczyć na prawach strony w tym postępowaniu, a tym samym organ odwoławczy w sposób prawidłowy stwierdził niedopuszczalność odwołania stowarzyszenia od decyzji zapadłej na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy szkodowej. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organizacja społeczna, która nie złożyła wniosku, stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ I instancji doręczał pisma podczas toczącego się postępowania, nabyła prawa strony i uczestniczyła w tym postępowaniu na prawach strony, niejako z urzędu. W ocenie organu, w tej sprawie miały zastosowanie ogólne przepisy o postępowaniu administracyjnym, tym samym stwierdzenie niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. odwołania Stowarzyszenia było prawidłowe. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Rozstrzygnięcie tej sprawy w granicach postawionych zarzutów kasacyjnych wymaga szczegółowej analizy przepisów ustawy szkodowej. Ich treść, ale także systematyka, prowadzi do wniosku, że podstawową formą zapobiegania szkodom w środowisku jest podjęcie przez podmiot korzystający ze środowiska stosownych działań zapobiegawczych lub naprawczych. Przed podjęcie tego rodzaju działań ich warunki muszą zostać uzgodnione z organem ochrony środowiska (art. 13 ust. 1 ustawy szkodowej). Jest to postępowanie toczące się na wniosek, a więc z inicjatywy podmiotu korzystającego ze środowiska. Przepis art. 13 ustawy szkodowej nie przewiduje żadnych szczególnych rozwiązań w zakresie udziału organizacji społecznej (ekologicznej) w tego rodzaju postępowaniu, z tego też względu udział w nim organizacja taka może zgłosić na ogólnych zasadach określonych w art. 31 k.p.a. Natomiast jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych lub nie uzgodni działań naprawczych, właściwy organ ochrony środowiska może wezwać do przedłożenia w określonym terminie wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia odpowiednio działań zapobiegawczych lub naprawczych (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej) lub nałożyć obowiązek przeprowadzenia tego rodzaju działań (art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej). Postępowanie to wszczynane jest z urzędu. Również w wypadku tego postępowania organizacje społeczne mogą uczestniczyć w nim po zgłoszeniu złożonym na zasadach ogólnych (art. 31 k.p.a.). Jest to niewątpliwie postępowanie odrębne od postępowania, o którym stanowi art. 13 ustawy szkodowej. Natomiast w określonych przypadkach organ ochrony środowiska może we własnym zakresie podjąć działania zapobiegawcze lub naprawcze (art. 16 ustawy szkodowej). W art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej ustawodawca przewidział instytucję zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jest to instytucja o tyle wyjątkowa, że dopuszcza się możliwość zgłoszenia zagrożenia szkodą lub już powstałej szkody, przez każdy, dowolny podmiot, niezależnie od posiadanego przez niego interesu prawnego czy nawet faktycznego. Nie oznacza to jednak, że podmiot zgłaszający tego rodzaju szkodę staje się niejako "automatycznie" stroną tego postępowania. Przeciwnie, strony tego postępowania ustalane są na zasadach ogólnych, a jedynym wyjątkiem od tej zasady jest art. 24 ust. 6 ustawy szkodowej, który przewiduje, że organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Jednocześnie ustawodawca przewidział, że skutkiem przyjęcia tego rodzaju zgłoszenia może być wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podjęcie działań zapobiegawczych lub naprawczych. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 24 ust. 6 ustawy szkodowej, jako regulacja wyjątkowa, musi być interpretowany ściśle. Stąd też organizacja ekologiczna uzyskuje z urzędu uprawnienia strony postępowania jedynie w postępowaniu wszczętym na skutek zgłoszenia, o którym stanowi art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej i toczącym się na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej. Powyższa analiza prawna była konieczna dla wskazania zasadniczych różnic między postępowaniami mogącymi toczyć się na gruncie ustawy szkodowej. W niniejszej sprawie organy dokonały bowiem "połączenia" postępowań toczących się na podstawie art. 13 ustawy szkodowej i na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej w związku z art. 24 ust 5 tej ustawy. W ramach postępowania toczącego się na skutek zgłoszenia, o którym stanowi art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, organ I instancji zaczął jednocześnie prowadzić postępowanie na podstawie art. 13 tej ustawy i na tej podstawie wydał decyzję z 18 stycznia 2016 r., którą doręczył między innymi Stowarzyszeniu. Prowadzenie postępowania w sposób, który może wprowadzać w błąd jego uczestników, w szczególności w zakresie udziału w tym postępowaniu poszczególnych podmiotów, stanowi niewątpliwie naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a więc jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 8 k.p.a. Należało zatem uznać, że decyzja organu I instancji z [...] stycznia 2016 r. została wydana w ramach postępowania toczącego się na skutek zgłoszenia Stowarzyszenia i w tym postępowaniu mogło ono występować na prawach strony, niezależnie od podstawy prawnej, jaką organ I instancji wskazał w tym rozstrzygnięciu. Stąd też brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Stowarzyszenia i tym samym do zastosowania art. 134 k.p.a. Z tych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Po pierwsze, chybiony był zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 8 k.p.a. jako wzorca kontroli, ponieważ z powyższych względów w tej sprawie doszło do naruszenia obu tych norm. W konsekwencji, nawet błędna ocena Sądu I instancji, że organizacja społeczna, która nie złożyła wniosku, stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nabyła prawa strony w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 13 § 1 ustawy szkodowej, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu, że art. 24 ust. 5 i 6 ustawy szkodowej ma zastosowanie jedynie do postępowania administracyjnego, które toczy się w oparciu o art. 15 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jednak w tej sprawie postępowanie toczące się na podstawie art. 13 ustawy szkodowej nie zostało wszczęte, ewentualnie zostało wszczęte i toczyło się w ramach postępowania wszczętego na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, co było skutkiem nieprawidłowego procedowania organu I instancji. Z powodu naruszenia wskazanych na wstępie przepisów brak więc było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi przez Sąd I instancji. Sąd ten prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdzając, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem zasady z art. 8 k.p.a., co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 134 k.p.a. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie, z powyższych względów nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 24 ust. 5 i 6 ustawy szkodowej. Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepisy te mają zastosowanie do "szeroko pojętego postępowania w sprawie szkody w środowisku", w tym wszczętego na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy szkodowej. Jednak w tej konkretnej sprawie nieprawidłowe prowadzenie postępowania przez organ I instancji, a w konsekwencji również przez organ odwoławczy, spowodowało, że brak było możliwości uwzględnienia tak sformułowanego zarzutu. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.