II GZ 143/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1305/16 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu gminy postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 5 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1305/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił A. C. wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty przypadającej do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2011 r. – 37.813 zł. WSA stwierdził, że ewentualność uwzględnienia skargi nie stanowi przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast samo twierdzenie, że konieczność uiszczenia zobowiązania stanowiłaby dla skarżącej znaczny wydatek i skutkowałaby powstaniem u niej istotnego uszczerbku uznano za niewystarczające. Do oceny słuszności tych obaw niezbędne byłoby bowiem poznanie sytuacji, w jakiej skarżąca się znajduje, a zwłaszcza kondycji finansowej prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa, niemniej jednak niezbędnych w tym zakresie dokumentów w aktach sprawy brak, w szczególności nie zostały one dołączone do wniosku. Skarżąca wykazała jedynie wysokość swego zadłużenia względem organu rentowego a wydruk wpływów i wydatków, który przedstawiła, dotyczy wyłącznie placówki objętej zaskarżoną decyzją. Zdaniem WSA jest to niewystarczające do zweryfikowania, jakimi zasobami skarżąca dysponuje i tym samym uniemożliwia stwierdzenie, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd I instancji uznał, że takie ograniczenie uzasadnienia żądania nie pozwoliło na uznanie, by w sprawie zostały spełnione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów procesu. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki uzasadniające jego zastosowanie. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do bezzasadnego odmówienia wstrzymania wykonania decyzji SKO w Katowicach z [...] sierpnia 2016 r. Zdaniem skarżącej, jeżeli Sąd I instancji przed wydaniem postanowienia uwzględniłby materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, to ponad wszelką wątpliwość doszedłby do wniosku, że skarżącej należy udzielić ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji. Zdaniem wnioskodawczyni ani art. 61 § 3 p.p.s.a. ani inne przepisy tej ustawy nie wskazują, że to na skarżącym spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. To na sądzie, który działa z urzędu, spoczywa obowiązek ustalenia, czy zachodzą podstawy zastosowania tej instytucji. A. C. podkreśliła, że art. 61 § 3 p.p.s.a. nie wiąże wystąpienia określonych w tym przepisie przesłanek z osobą skarżącego. W tym kontekście ponownie skarżąca przytoczyła uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że odmowa zastosowania tej instytucji spowoduje zakończenie prowadzenia szkoły przez skarżącą, co pozbawi słuchaczy szkoły możliwości pobierania nauki. Ponadto, w ocenie skarżącej egzekucja, która została w niniejszej sprawie już wszczęta, wiąże się z bezpowrotną utratą przedmiotu świadczenia – konkretnej dotacji oświatowej przeznaczonej dla konkretnej szkoły, a w wyniku egzekucji organ egzekucyjny będzie pobierać opłaty, które nawet w przypadku zwrotu świadczenia nie będą podlegały zwrotowi. Z uwagi zaś na to, że dochodzone przez organ kwoty dotacji opiewają na duże kwoty, pobierane przez organ opłaty są znaczne i znacznie wpływają na stabilność finansową prowadzonych przez skarżącą szkół. W załączeniu do zażalenia skarżąca przedstawiła dokumenty potwierdzające jej sytuację finansową – zestawienie aktualnych zaległości finansowych dot. prowadzonej działalności oświatowej oraz kserokopię rozliczenia PIT-36L za 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). Niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji musi zagrażać skarżącej, co oznacza, że nie może stanowić przesłanki uwzględnienia wniosku, jeżeli odnosi się ono do osób trzecich, niebędących uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego (Ibidem, s. 380). Jak wynika ze stanowiska orzecznictwa i doktryny to na skarżącym spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku musi w sposób przekonywający pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem zagrożenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i powołane w nim orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zażalenie A. C. pod kątem powyższych przepisów i poglądów, uznał, że postanowienie Sądu I instancji jest prawidłowe z następujących powodów. Po pierwsze, jak słusznie stwierdził WSA w Gliwicach, wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawiera argumentacji pozwalającej na jego uwzględnienie. A. C. nie przedstawiła bowiem sytuacji, w jakiej się znajduje, w tym przede wszystkim kondycji finansowej prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa (szkoły). Niewystarczające do jej ustalenia jest bowiem załączenie do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zestawienie dotacji i kosztów, a także kopii umowy zawartej z organem rentowym o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek. Pomimo bowiem przedstawienia powyższych dokumentów, nie jest jasne, jakimi środkami skarżąca dysponuje, a w konsekwencji jakie będą skutki wykonania zaskarżonej decyzji. Takie działanie wnioskodawczyni powoduje, że Sąd nie miał podstaw do ustalenia jej pełnej sytuacji majątkowej i oceny, czy wykonanie decyzji o ustaleniu kwoty dotacji przypadającej do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem może wyrządzić stronie znaczną szkodę bądź spowodować trudne do odwrócenia skutki w postaci konieczności zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd nie miał również możliwości stwierdzenia, czy egzekucja administracyjna kwoty określonej w zaskarżonej decyzji została wszczęta, ponieważ na poparcie tej informacji nie załączono żadnych dokumentów. Zdaniem NSA również niezasadny jest argument skarżącej, że za wstrzymaniem wykonania decyzji przemawia to, że jest ona błędna. Należy bowiem stwierdzić, że postępowanie o udzielenie ochrony tymczasowej jest postępowaniem wpadkowym, którego celem jest ewentualne udzielenie strony ochrony przed skutkami wykonania aktu, do czasu rozstrzygnięcia, czy akt ten jest zgodny z prawem. Sąd, rozpoznając ten wniosek, nie jest jednak władny badać legalności zaskarżonego aktu. Wobec tego również twierdzenia skarżącej w tym zakresie nie podważyły prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie i doktrynie, że możliwe jest uwzględnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej wtedy, gdy przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. będą odnosiły się do skarżącej, a nie osób trzecich. Z tego powodu za niezasadne należało uznać zarzuty podniesione w zażaleniu, że ewentualne zakończenie prowadzenia szkoły przez skarżącą spowoduje szkodę u słuchaczy, w postaci pozbawienia ich możliwości pobierania nauki. Podkreślenia końcowo wymaga, że przedstawione przez A. C. na etapie zażaleniowym dokumenty nie mogły zostać uwzględnione. Z zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego wynika bowiem, że NSA może jedynie kontrolować zgodność z prawem orzeczenia Sądu I instancji. Skoro zaś WSA w Gliwicach przy wydaniu postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie miał możliwości dokonania kontroli tych przepisów, to nie mogły one także stanowić przedmiotu badania na etapie rozpoznania zażalenia od tego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.