II GSK 1281/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 785/16 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 785/16, w wyniku rozpoznania skargi B.D. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, uchylił zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że skarżąca 14 maja 2013 r. złożyła wniosek o przyznanie m.in. płatności płatność rolnośrodowiskowej na 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie decyzją z [...] listopada 2013 r. przyznał skarżącej wnioskowaną płatność w pomniejszonej wysokości – 52.911zł. Od tej decyzji skarżąca nie złożyła odwołania. Skarżąca 15 maja 2014 r. złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w którym zadeklarowała: Pakiet nr 2 - Rolnictwo ekologiczne i w jego ramach: wariant nr 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 11,50 ha; wariant nr 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 1,00 ha; Pakiet nr 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, i w jego ramach: wariant nr 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 2,10 ha; Pakiet nr 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, i w jego ramach: wariant nr 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 na powierzchni 90,75 ha. W przeprowadzonej 4-19 grudnia 2013 r. kontroli na miejscu gospodarstwa stwierdzono, że w przypadku działki rolnej F położonej na działce ewidencyjnej nr 3/2, zadeklarowanej w ramach wariantu 5.1, powierzchnia faktycznie użytkowana przez skarżącą jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku i wynosi 25,83 ha, (o 3,89 ha mniej). Stwierdzono także – przypadku działki rolnej F i K położonej na działce ewidencyjnej nr 66 – pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym. W związku z powyższym, Kierownik BP ARiMR w Rzeszowie decyzją z [...] maja 2015 r. przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. w pomniejszonej wysokości. – 88.453,85 zł w tym: w pakiecie nr 2 w wysokości 9.085 zł do powierzchni 11,50 ha; w pakiecie nr 4 w wysokości 1.787,38 zł do powierzchni 1,86 ha oraz w pakiecie nr 5 w wysokości 77.581,47 zł do powierzchni 84,49 ha. Jednocześnie odmówił przyznania płatności do wariantu 2.9. Od tej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania. W dalszej kolejności Kierownik BP ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, przyznanych na mocy decyzji z [...] listopada 2013 r., w wyniku którego ostatecznie decyzją z [...] maja 2016 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 17.356,74 zł. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu Dyrektor ARiMR wskazał, że zgodnie z § 3 ust 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 324) – do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania, o którym mowa w ust. 1, tj. zobowiązania podjętego na podstawie przepisów dotychczasowych, albo nowego zobowiązania, określonego w ust. 2, tj. nowego zobowiązania wynikającego z przejęcia zobowiązania od innego rolnika, w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu rolnośrodowiskowego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361, ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), obowiązującego dla zobowiązań podjętych do 14 marca 2014 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego za 2013 r. w odniesieniu do wariantu 5.1 wyniosła 5.329,30 zł. Ponadto na działkach rolnych: F i K deklarowanych do wariantu 5.1 stwierdzono niespełnienie warunku pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym, co świadczy o uchybieniu w przestrzeganiu wymogów określonych w załączniku nr 3 części IV pkt 2 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym, że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. W związku z wystąpieniem nieprawidłowości polegających na pozostawieniu nieskoszonej właściwej części działki rolnej, takiej samej jak zaznaczona na materiale graficznym, na płatność za 2014 r. należało nałożyć sankcję w wysokości 50% pomniejszenia płatności dla działek rolnych F i K deklarowanych do wariantu 5.1. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zastosowanie miał art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 65/2011). W myśl którego w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwania mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Mając to na względzie, kwota do zwrotu z tytułu uchybienia polegającego na pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej wyniosła 17.748,35zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji nie był § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, lecz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 35 rozporządzenia nr 65/2011. Szczegółowe zasady dotyczące stosowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 zostały uregulowane w § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zdaniem Dyrektora ARiMR art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 daje kompetencję do zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwania płatności za lata wcześniejsze w przypadku niespełnienia obowiązków w nim wymienionych, zaś w przepisach krajowych, tj. w § 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego określono wysokość zmniejszenia płatności. Przepisy zaś § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie wykluczają się z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Niedotrzymanie 5-letniego zobowiązania przez wnioskodawcę jest samoistną przesłanką powodującą konieczność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że w sprawie nie jest sporny stan faktyczny. Skarżąca nie kwestionuje bowiem, że na obszarze działki F doszło do nieprawidłowości dotyczących koszenia tejże działki na obszarze 3,89 ha w ramach deklarowanego wariantu 5.1. Uchybienie to było już przedmiotem rozstrzygnięcia Dyrektora ARiMR z [...] maja 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności za 2014 r. w pomniejszonej wysokości. Skarżąca nie kwestionowała tej decyzji. Aktualnie organ zaskarżoną decyzją dochodził zwrotu wypłaconych świadczeń za 2013 r. do obszaru, który w 2014 r. został niewłaściwie wykoszony. Sąd wyjaśnił, że przepisem uprawniającym państwa członkowskie UE do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych jest przepis art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art. 18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień określana pomoc jest zmniejszana lub jest w ogóle nie przyznawana, a także, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z kolei art. 18 ust. 2 ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich, które same określają zasady odzyskania wsparcia lub nieprzyznania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Tak więc przepisy te nie stanowią samoistnej podstawy do orzekania o pomniejszeniu płatności, czy też nakładania obowiązku zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich, a aktualnie w związku ze stwierdzonymi uchybieniami uznanymi za nienależne. Ponieważ to państwa określają zakres, sposób i metody pomniejszania płatności, czy też dochodzenia ich zwrotu w tej części, w której są uznawane za nienależne, to w porządku krajowym musi zaistnieć sprecyzowana podstawa prawna do realizowania uprawnień w tych przepisach unijnych zakreślonych. To ustawodawca krajowy musi doprecyzować ten przepis wskazując, jakie sankcje są orzekane z uwzględnieniem rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Sąd zwrócił uwagę, że do porządku krajowego zostało wprowadzone rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które normując zasady realizacji dopłat w ramach programów rolnośrodowiskowych wprowadziło w § 38 i 39 sankcje za nieprawidłową realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych. Sankcje za poszczególne uchybienia muszą być zatem określane z uwzględnieniem zasad wskazanych w tych przepisach (corocznie nowelizowanych). Sąd podkreślił, że sankcje za niezgodności związane z realizacją tych programów mogą być tylko takie, jakie zostały określone w tych rozporządzeniach. Nie jest możliwa wykładnia systemowa tych dwóch przepisów polegająca na stwierdzeniu, że organ określa sankcje na podstawie rozporządzenia krajowego, a jak nie znajdzie w nim podstaw do zastosowania pomniejszenia lub zmniejszenia lub nakazania zwrotu, to stosuje bezpośrednio prawo unijne. Jakkolwiek rozporządzenia unijne mogą (i muszą) być co do zasady stosowane wprost, to jednak w tej konkretnej sytuacji sankcje muszą zapadać z uwzględnieniem rozporządzenia krajowego. Jeżeli jakiejś sankcji ono nie przewiduje, to wówczas organy nie mogą jej stosować, nie mogą upatrywać podstawy do zastosowania sankcji w przepisach unijnych. Inne rozumienie wzajemnej korelacji tych dwóch przepisów prowadziło by do przyjęcia zbędności regulacji krajowej. W związku z tym Sąd uznał, że organ może stosować tylko takie sankcje, jak są przewidziane np.: w przepisach § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jeżeli jakieś pomniejszenie płatności lub obowiązek jej zwrotu w związku ze stwierdzonym uchybieniem nie jest przewidziane, to nie może być zastosowane. Przechodząc do omówienia obu tych przepisów, Sąd podkreślił, że były one wielokrotnie zmieniane i w różny sposób określano sankcje za poszczególne naruszenia. Co do zasady jednak zapisy dotyczące sankcji z § 38 rozporządzenia dotyczą odmowy lub pomniejszenia płatności, których domaga się rolnik za rok w którym odkryto niezgodności, zaś przepis § 39 rozporządzenia dotyczy określenia kwot nienależnie pobranych za lata wcześniejsze, w ramach zobowiązań wieloletnich. Sąd zauważył, że nie jest kwestionowane w skardze prawo organów do żądania zwrotu należności za lata poprzednie i określania z tego tytułu kwot nienależnie pobranych, więc w zależności od rodzaju stwierdzonych uchybień organ ma prawo orzec o zwrocie kwot nienależnie pobranych za lata poprzednie. Należy jednak dokonać rozgraniczenia rodzaju sankcji przewidzianych w § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Te dwie autonomiczne regulacje zawierają własne określenie nieprawidłowości powodujących sankcje, jak też zawierają ich katalog (sankcji) wskazując jakie sankcje za jakie nieprawidłowości mogą być orzekane. Sankcje określone w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego są przy tym inne niż te określone w § 39, zarówno co do ich rodzaju jak też sposobu ustalania wysokości. Przy pomniejszaniu płatności w roku ustalenia nieprawidłowości stosowany będzie przepis § 38, zaś za lata poprzednie § 39, przy czym wysokości tych sankcji będą różne. W przedmiotowej sprawie organ – jako podstawę zawartą w prawie krajowym – wskazał przepisy § 38 ust. 1 pkt 1 i 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a dodatkowo § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2014 r. zmieniające rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Przepis intertemporalny powoduje, że należy stosować w sprawie regulacje z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym do 15 marca 2014 r. Przepis ten stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jako podstawę określenia wysokości sankcji wskazuje on, że zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Jest to jedyna sankcja przewidziana przez ten przepis. Sąd stwierdził, że w realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że powinno dojść do zwrotu płatności przyznanej do powierzchni 3,89 ha. Na tej bowiem powierzchni rolnik nie wykonał stosownych zabiegów i w ten sposób zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie środowiskowe. W sprawie nie zachodzą zaś okoliczności, a przynajmniej nie powołują się na nie organy, opisane w przepisach § 39 ust. 1 czy ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Omawianie zawartych w nich przesłanek pozostaje poza zakresem sprawy. W ocenie Sądu nie będzie miało zastosowania w sprawie unormowanie zawarte w § 38 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (jak w podstawie prawnej) lub 38 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia (na co zdaje się wskazywać uzasadnienie i zastosowana metoda obliczania sankcji). Jak bowiem wynika z treści tych przepisów, przewidujących dwie różne sankcje za nieprawidłową realizację programu rolnośrodowiskowego, mają one zastosowanie w danym roku (w którym stwierdzono uchybienie). Dotyczy to zarówno sankcji obszarowej (§ 38 ust. 1), jak i sankcji pakietowej (§ 38 ust. 2). Z kolei przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w żadnej jednostce redakcyjnej nie nakazuje stosowania odpowiedniego tych sankcji do lat ubiegłych. Sąd wyjaśnił, że sankcja pakietowa, związana z uchybieniem w realizacji pakietu określonego w § 4 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5, 6 lub 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, związana ze stosowaniem współczynnika procentowego, określonego w załączniku nr 7, może być więc stosowana tylko w związku z przyznaniem płatności za dany rok, a nie za lata poprzednie. Resumując Sąd uznał, że decyzja organu, jako odnosząca te sankcje również do roku poprzedniego (2013) jest nieprawidłowa i narusza prawo materialne. Zastosowano bowiem sankcję, która nie powinna być zastosowana. Ma to oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że orzekając ponownie organ ma wziąć pod uwagę pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu i orzec o sankcji określonej jedynie w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Skargą kasacyjną Dyrektor ARiMR w Rzeszowie zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przepisów: art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez błędne przyjęcie, że art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 nie stanowi samoistnej podstawy do orzekania o pomniejszeniu płatności z uwagi na kompetencyjnych charakter tej normy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ może stosować jedynie sankcje przewidziane w § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz § 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), poprzez odstąpienie od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze oraz odpowiedzi na skargę. Powołując się na powyższe podstawy, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kasator sformułował zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty materialne. W takiej sytuacji należy w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty procesowe. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania kasator zarzucił naruszenie: art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz § 1 pkt 1 p.u.s.a, poprzez odstąpienie od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze oraz odpowiedzi na skargę. W motywach skargi kasacyjnej zostało sprecyzowane, że Sąd I instancji pominął w swych rozważaniach m.in. § 27, 28, 35 i 40 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które były przedmiotem zarzutów w skardze, jak i odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do opisanego zarzutu wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację wskazującą elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył tego przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy umożliwiające kontrolę kasacyjną. Brak zaś odniesienia się przez sąd do wszystkich zarzutów skargi, a zatem również tych, które nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie stanowi o wadliwości wyroku, skutkującej jego uchyleniem z powodu istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. czy też ze względu na nieprawidłową kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 p.u.s.a.). Zupełnym nieporozumieniem jest sformułowany wobec Sądu I instancji zarzut dotyczący "odstąpienia od badania zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę". Funkcją odpowiedzi na skargę nie jest bowiem stawianie zarzutów, lecz odwrotnie odniesienie się do nich, a zatem jej funkcja sprowadza się do obrony stanowiska organu, chyba że organ uznaje zarzuty skargi, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Podobnie niezrozumiały, jest zarzut kasatora dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a., ponieważ kasator nie tłumaczy, dlaczego uważa, że ten przepis został naruszony. Ponadto kasator – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – nie uzasadnił, w jaki sposób naruszenie wymienionych przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe powoduje, że zarzuty sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należało uznać za chybione. Oznacza to, że kasator nie podważył ustaleń stanu faktycznego, a zatem należy przyjąć, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawa orzekania jest prawidłowy. W ramach zarzutów materialnych kasator zarzucił, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 nie stanowi samoistnej podstawy do orzekania o pomniejszeniu płatności z uwagi na kompetencyjnych charakter tej normy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ może stosować jedynie sankcje przewidziane w § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przede wszystkim nietrafny jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał, że art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Wskazać należy, że wprawdzie rozporządzenie nr 65/2011 – stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) – ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Pojęcie "zasięg ogólny" oznacza, że rozporządzenie jest aktem prawnym stosowalnym w odniesieniu do obiektywnie określonych stanów faktycznych i wywołującym skutki prawne w odniesieniu do ogólnie i abstrakcyjnie określonych grup osób. Konsekwencją przyjęcia bezpośredniego obowiązywania jest, że rozporządzenia stają się z dniem ich wejścia w życie częścią wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich. Z kolei bezpośredniość stosowania oznacza, że wejście w życie rozporządzenia i jego stosowanie nie jest zależne od jakiegokolwiek aktu włączającego go do prawa krajowego, nie jest więc jest konieczny dla ich mocy obowiązującej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich (por. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, komentarz – D. Kornobis-Romanowska, A. Wróbel, W. Czapliński i in.; komentarz do art. 288). Z tych względów wydanie przepisów krajowych – celem implementacji rozporządzeń unijnych – dopuszczalne jest w określonych przypadkach. Oczywiście przede wszystkim wtedy, gdy samo rozporządzenie przewiduje wydanie takich przepisów, ale także wówczas, gdy wydanie przepisów krajowych uzupełniających wynika choćby pośrednio z rozporządzenia, gdy wydanie przepisów krajowych jest konieczne celem zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia. Rozporządzenie nr 65/2011 w art. 5 – regulującym "Odzyskiwanie płatności" – w ust. 1 stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Według zaś art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 – państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W świetle powyższych regulacji nie ulega kwestii, że prawodawca unijny rozróżniając instytucję zmniejszeń, wykluczeń (nieprzyznawania) i odzyskiwania wsparcia niewątpliwie wprowadził obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, a państwa członkowskie zobowiązał do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności. W treści przytoczonych przepisów choć brak jest wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających. Tym niemniej uznać należy, że regulacja zawarta art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności - zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Należy mianowicie mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii, ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia. Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie, że – mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych – z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011. Tak więc prawidłowo wywiódł Sąd I instancji – wbrew zarzutowi kasatora – że przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 ma charakter kompetencyjny, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym. Jako taki nie może zatem stanowić samoistnej podstawy prawnej do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Natomiast szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej są uregulowane w przepisach krajowych. W rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 w brzmieniu obowiązującym do 15 marca 2014 r. Dodać należy, że pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 4 lipca 2017 r., II GSK 3698/15; z 25 listopada 2016 r., II GSK 1101/15; z 2 czerwca 2017 r. II GSK 365/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić także należy, że Sąd I instancji nie kwestionował samej możliwości żądania zwrotu płatności przyznanych skarżącej w latach poprzednich, gdyż taka możliwość wyraźnie wynika z przepisu art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Sąd stwierdził jedynie, że uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, nie można automatycznie odnosić do lat poprzednich, lecz należy zbadać czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach. Sąd stwierdził, co nie zostało zakwestionowane przez kasatora, że nie mają w sprawie zastosowania unormowania z § 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ mają one zastosowanie w danym roku, w którym stwierdzono uchybienie. Z kolei przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w żadnej jednostce redakcyjnej nie nakazuje stosowania odpowiedniego tych sankcji do lat ubiegłych. Ponadto sankcja pakietowa, związana z uchybieniem w realizacji pakietu określonego w § 4 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5, 6 lub 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, związana ze stosowaniem współczynnika procentowego, określonego w załączniku nr 7, może być więc stosowana tylko w związku z przyznaniem płatności za dany rok, a nie za lata poprzednie. Tak więc zaskarżona decyzja jako odnosząca te sankcje również do roku poprzedniego (2013) była nieprawidłowa i została zasadnie uchylona przez Sąd I instancji. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien orzec jedynie o sankcji określonej w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W tym stanie rzeczy, zarzuty naruszenia przepisów naruszenia prawa materialnego sformułowane w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.