V SAB/Wa 92/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi X. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. odrzucić wniosek o ukaranie organu grzywną, 3. nakazać Skarbowi Państwa – Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wypłacić X. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, wpisaną do rejestru opłat sądowych WSA w Warszawie w dniu [...] października 2015 r. pod pozycją [...]. W dniu [...] lutego 2015 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek X. Sp. z o.o. Sp.k. (dalej: strona skarżąca) o wydanie świadectwa zawodowego dla M.K. uprawniającego do zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji nadzorującego loterię promocyjną. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. sygn. [...] strona skarżąca została poinformowana o konieczności uzupełnienia ww. wniosku poprzez przesłanie, w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma, kopii aktualnego zezwolenia na urządzanie loterii promocyjnej. Spółka nie uzupełniła przedmiotowego wniosku we wskazanym terminie. W dniu [...] kwietnia 2015 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek X. Sp. z o.o. Sp.k. o wydanie świadectwa zawodowego dla M.K. nawiązujący do wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. W trakcie weryfikacji dokumentów załączonych do ww. wniosku zaistniało podejrzenie, że ww. osoba nie posiada nienagannej opinii, która jest warunkiem niezbędnym do wydania przez Ministra Finansów świadectwa zawodowego. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. sygn. [...] strona skarżąca została poinformowana, że do czasu wyjaśnienia tej kwestii nie jest możliwe wyznaczenie terminu egzaminu zawodowego dla wskazanej osoby. Równocześnie pismem z dnia [...] maja 2015 r. sygn. [...] Departament Regulacji Rynku Gier wystąpił do Urzędu Celnego [...] w W. z prośbą o udzielenie informacji odnośnie rodzaju stwierdzonych przez organ, w trakcie postępowania karnego skarbowego, nieprawidłowości dotyczących osoby M.K. Pismem z dnia [...] czerwca 2015r. znak: [...] Urząd Celny [...] w W. przekazał informację w ww. zakresie informując, że M. K. przedstawiony został zarzut o przestępstwo skarbowe określone [...] oraz, że przedmiotowe postępowanie zostało zakończone wyrokiem [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. sygn. [...] Departament Regulacji Rynku Gier poinformował stronę skarżącą, że dopuszczenie ww. kandydata do egzaminu zawodowego nie jest możliwe. W dniu [...] sierpnia 2015 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęło pismo X. Sp. z o.o. Sp.k. zatytułowane "Odwołanie od decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. sygn. [...]". Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. [...] Departament Regulacji Rynku Gier udzielił Spółce odpowiedzi na ww. pismo, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. sygn. [...]. W dniu 2 listopada 2015 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęła skarga X. Sp. z o.o. Sp.k. na bezczynność Ministra Finansów. W dniu [...] listopada 2015 r. Minister Finansów przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiedź na ww. skargę. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)- dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, oraz na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność organu podlega odrzuceniu, gdyż związana jest ona z pismem Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015r., które to pismo nie jest, zdaniem sądu, ani decyzją administracyjną ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podnieść należy, że przedmiotowe pismo zawiera informacje dotyczące braku podstaw do dopuszczenia do egzaminu zawodowego M. K. Z treści pisma Ministra Finansów wynika, że organ odwołuje się do art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych ( Dz. U. nr. 201, poz.1540 ze zm., dalej u.g.h.) w sprawie egzaminu i świadectwa zawodowego. Wymieniony przepis stanowi: "art. 25. 1. Świadectwo zawodowe wydaje minister właściwy do spraw finansów publicznych osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) ma nienaganną opinię; 2) posługuje się językiem polskim w stopniu wystarczającym do pełnienia funkcji lub zajmowania stanowiska, o które się ubiega; 3) nie była skazana za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; 4) posiada wiedzę potwierdzoną egzaminem zawodowym. 2. Świadectwo zawodowe wydaje się na okres 3 lat. 3. Egzamin zawodowy polega na sprawdzeniu znajomości przepisów o grach hazardowych, w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji lub zajmowania stanowiska. Warunkiem przystąpienia do egzaminu zawodowego jest wniesienie opłaty egzaminacyjnej. 4. Egzamin zawodowy przeprowadza komisja egzaminacyjna składająca się z 3 osób, w tym: 1) 2 osób wyznaczonych przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych spośród urzędników zatrudnionych w urzędzie obsługującym tego ministra lub funkcjonariuszy celnych pełniących służbę w tym urzędzie, 2) 1 osoby wyznaczonej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych spośród urzędników zatrudnionych w urzędzie obsługującym tego ministra lub funkcjonariuszy służb podległych temu ministrowi - wyróżniających się wiedzą w zakresie przepisów o grach hazardowych, przy czym członkiem komisji egzaminacyjnej nie może być osoba, która prowadzi szkolenia dla kandydatów w zakresie tematyki objętej egzaminem lub jest autorem pozycji dydaktycznych obejmujących tematykę gier hazardowych. 5. Członkowie komisji egzaminacyjnej otrzymują wynagrodzenie za przeprowadzenie egzaminu zawodowego, nie wyższe niż 40% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2015 r. poz. 2008). 6. (uchylony). 7. O wydanie świadectwa zawodowego występuje podmiot urządzający gry hazardowe. 8. Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób uzyskiwania świadectwa zawodowego, w tym warunki organizowania i regulamin przeprowadzania egzaminu zawodowego oraz sposób działania komisji egzaminacyjnej, uwzględniając potrzebę właściwego sprawdzenia wiedzy w zakresie przepisów o grach hazardowych; 2) wysokość wynagrodzenia członków komisji egzaminacyjnej, uwzględniając nakład pracy niezbędny do przeprowadzenia egzaminu zawodowego; 3) wzór świadectwa zawodowego, uwzględniając w szczególności określenie w świadectwie danych osobowych osoby ubiegającej się o wydanie świadectwa oraz zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji." Potrzeba posiadania świadectwa zawodowego wynika z obowiązku określonego art. 24 u.g.h. Według jego treści: "art. 24. 1. Osoby pełniące funkcję lub zajmujące stanowisko, z którym wiąże się obowiązek: 1) nadzorowania gier hazardowych, w szczególności: dyrektorzy oddziałów, ośrodków gier oraz ich zastępcy, kierownicy i ich zastępcy, osoby nadzorujące gry telebingo, loterie fantowe, gry bingo fantowe, loterie promocyjne i loterie audioteksowe, inspektorzy w ośrodkach gier, kasjerzy stołu, 2) bezpośredniego prowadzenia gry hazardowej, w szczególności: krupierzy, obsługujący automaty lub urządzenia do gier, z wyłączeniem pracowników obsługi technicznej - są obowiązane posiadać świadectwa zawodowe. 2. Obowiązek określony w ust. 1 nie dotyczy: 1) osób dystrybuujących losy loterii pieniężnych i loterii fantowych, dowody udziału w grze telebingo, bingo pieniężne i bingo fantowe oraz dowody udziału w loterii promocyjnej; 2) osób sprzedających żetony lub kredytujących stawki w automacie; 3) osób obsługujących terminale kasowe w sklepach, na terenie których znajduje się kolektura gier liczbowych, sprzedających dowody udziału w grach liczbowych o wystandaryzowanych parametrach, przez co rozumie się sprzedaż dowodów udziału w grach liczbowych wyłącznie z wykorzystaniem specjalnych kart metodą chybił-trafił lub z zapisanymi przez gracza własnymi ustawieniami gry; 4) osób nadzorujących i bezpośrednio prowadzących loterię fantową lub grę bingo fantowe, o których mowa w art. 7 ust. 1a lub 1b; 5) osób przyjmujących zakłady wzajemne oraz osób prowadzących kolektury gier liczbowych. 3. Osoby pierwszy raz zatrudnione do bezpośredniego prowadzenia gier hazardowych mają obowiązek uzyskać świadectwo zawodowe w terminie nie dłuższym niż 4 miesiące od dnia ich zatrudnienia. 4. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do osób wykonujących czynności bezpośredniego prowadzenia gier hazardowych na innej podstawie niż umowa o pracę." W myśl natomiast rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 25 ust.8 u.g.h. przez Ministra Finansów w dniu 1 lipca 2010r. w sprawie egzaminu i świadectwa zawodowego ( Dz. U. 2013r. poz. 175 j.t.) –" § 2. 1. Podmiot urządzający gry hazardowe, występując o wydanie świadectwa zawodowego, zgłasza do egzaminu zawodowego osoby ubiegające się o wydanie świadectwa zawodowego, zwane dalej "kandydatami". 2. Wystąpienie, o którym mowa w ust. 1, powinno mieć formę pisemną i zawierać: 1) oznaczenie podmiotu urządzającego gry hazardowe, występującego o wydanie świadectwa zawodowego; 2) dane kandydata: a) imiona, nazwisko, b) datę i miejsce urodzenia, c) miejsce zamieszkania; 3) oznaczenie zajmowanego przez kandydata stanowiska lub pełnionej funkcji oraz związanego z nimi obowiązku; 4) serię, numer i rodzaj dokumentu tożsamości kandydata, a w przypadku kandydatów posiadających numer PESEL - także ten numer. 3. Do wystąpienia, o którym mowa w ust. 1, dołącza się: 1) kopię koncesji lub zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych, w przypadku gdy koncesję lub zezwolenie wydaje organ inny niż minister właściwy do spraw finansów publicznych; 2) regulaminy prowadzonych gier hazardowych, w przypadku gdy regulamin zatwierdza organ inny niż minister właściwy do spraw finansów publicznych; 3) oryginał zaświadczenia o niekaralności kandydata lub jego kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza, adwokata lub radcę prawnego. 4. Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 3 pkt 3, powinno być wydane nie później niż 3 miesiące przed dniem wystąpienia o wydanie świadectwa zawodowego. § 3. 1. Egzamin zawodowy przeprowadza się dla co najmniej 10 osób. 2. Do egzaminu zawodowego w danym terminie może być dopuszczonych nie więcej niż 40 osób. 3. Minister właściwy do spraw finansów publicznych informuje pisemnie podmiot, o którym mowa w § 2 ust. 1, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem egzaminu, o dopuszczeniu kandydatów do egzaminu zawodowego oraz o wyznaczonym terminie i miejscu przeprowadzenia egzaminu zawodowego." Przedmiotem skargi na bezczynność jest, zdaniem skarżącej, brak rozpoznania odwołania od decyzji organu wydanej w dniu [...] lipca 2015r. Skarżąca uznaje pismo organu z ww. daty informujące ją, iż bezcelowe jest dopuszczanie do egzaminu zawodowego wskazanej przez nią osoby nie spełniającej wymagań nienagannej opinii w myśl art. 25 ust.1 pkt. 1 u.g.h. z uwagi na [...]. W piśmie organ przywołał treść [...]. Zdaniem Sądu w/w pismo z dnia [...] lipca 2015r. nie nosi znamion aktu administracyjnego, który w świetle art. 3 p.p.s.a. podlegałby właściwości i kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa ( Dz. U z 2015r. poz. 613 j.t., dalej o.p.) organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Przepis ten ma odpowiednie stosowanie w postępowaniach dotyczących gier hazardowych w myśl art. 8 u.g.h. Odpowiednie, jeżeli ustawa o grach hazardowych nie stanowi inaczej. Zatem nie każde postępowanie związane ze stosowaniem ustawy o grach hazardowych musi zakończyć się decyzją. Wynika to wprost z treści art. 8 u.g.h i treści art. 207 § 1 o.p.. Z treści art. 25 u.g.h. nie wynika aby odmowa dopuszczenia do egzaminu bądź odmowa wyznaczenia terminu egzaminu wymagała rozstrzygnięcia w formie decyzji. Gdyby tak było ustawodawca zapisałby to w treści ww. przepisu, tak jak uczynił to w art. 26 w przypadku cofnięcia świadectwa zawodowego Wskazany przepis stanowi: "art. 26. Minister właściwy do spraw finansów publicznych może cofnąć, w drodze decyzji, świadectwo zawodowe, jeżeli osoba, która je uzyskała, przestała spełniać warunki określone w art. 25 ust. 1 pkt 1 lub 3." Z porównania treści art. 25 i art. 26 wynika, że nieuzasadnione jest przypisywanie przez skarżącą pismu organu z dnia [...] lipca 2015r. skutku, jakie przepisy prawa wiążą z wydaniem decyzji. Brak rozstrzygania przedmiotowej kwestii decyzją administracyjną powoduje brak prawa do zaskarżenia skargą do sądu administracyjnego bezczynności organu. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o grach hazardowych oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 1.07.2010 r. w sprawie egzaminu i świadectwa zawodowego w pełny sposób regulują kwestię wydawania w/w świadectw i sposobu ich uzyskiwania. Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o grach hazardowych świadectwo zawodowe wydaje minister właściwy do spraw finansów publicznych osobie spełniającej warunki w tym przepisie określone, w tym posiadanie nienagannej opinii (pkt.1) oraz posiadanie wiedzy potwierdzonej egzaminem zawodowym (pkt 4). O wydanie świadectwa zawodowego występuje podmiot urządzający gry hazardowe (ust. 7). Z chwilą wystąpienia w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot organ zobowiązany jest podjąć czynności wymagane powołanymi przepisami w tym poinformować w/w podmiot o dopuszczeniu kandydatów do egzaminu zawodowego w wyznaczonym terminie i miejscu jego przeprowadzenia. Tak stanowi przepis § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Powołane przepisy nie dają jednak jakichkolwiek podstaw przyjęcia, iż wystąpienie o którym wyżej mowa skutkuje odrębnym postępowaniem w przedmiocie wyznaczenia terminu egzaminu, a tylko w takim przypadku można by mówić o tym , iż informacja o braku nienagannej opinii wskazanej osoby i bezcelowości dopuszczania jej do egzaminu, a co za tym idzie informacja o odmowie wyznaczenia terminu egzaminu stanowi o zakończeniu postępowania tj. rozstrzygnięciu sprawy co do istoty, z którym to rozstrzygnięciem strona wiąże skutek w postaci obowiązku organu wydania decyzji istotę sprawy rozstrzygającej pomijając jednak, iż stosownie do art. 207 Ordynacji podatkowej każde postępowanie winno być zakończone decyzją, chyba że przepisy tej ustawy stanowią inaczej. Nie można jednak, jak wyżej wskazano z przepisów ustawy o grach hazardowych wyprowadzić obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy dopuszczenia do egzaminu i odmowy wyznaczenia terminu egzaminu. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż w/w pismo jest w istocie decyzją administracyjną, z którą skarżąca wiąże możliwość wnoszenia skargi na bezczynność organu co do dalszego postępowania w sprawie ( ponownego rozpoznania i wydania decyzji). W/w pismo nie nosi również znamion aktów administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt.4 p.p.ps.a. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wprawdzie inne niż określone w art. 3 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, ale tylko te, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo, którego przedmiotem jest odmowa dopuszczenia do egzaminu i w konsekwencji odmowa wyznaczenia terminu egzaminu dla zgłoszonego kandydata, znamion tych aktów również nie ma bo chociaż skarżąca jest faktycznie zainteresowana wydaniem świadectwa, to informacja o odmowie nie dotyczy bezpośrednio uprawnień strony, czy też nie narzuca na nią jakiegokolwiek obowiązku prawnego. Z tego też względu w/w pisma nie stanowią aktu ani czynności w rozumieniu powołanego przepisu. Z tego też względu skarga jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. Podnieść jednak dodatkowo należy, iż warunkiem podjęcia czynności w sprawie wydania świadectwa określonych w ustawie o grach hazardowych i powołanym rozporządzeniu jest wystąpienie o jego wydanie przez uprawniony podmiot to obowiązkiem organu jest zbadanie legitymacji podmiotu do takiego wystąpienia, a w przypadku stwierdzenia, iż podmiot nie jest uprawnionym podmiotem w rozumieniu przepisów powołanej ustawy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w stosownej formie procesowej umożliwiającej kontrolę stanowiska organu w tym zakresie przez sąd. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a orzekł, jak w pkt 1 postanowienia zaś w pkt 2 po myśli art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.