II SA/Gl 1023/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej usunięcia bramy wjazdowej do posesji ul. [...] w J., 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w J. W. G. jako współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w J. wniósł o wydanie decyzji w sprawie usunięcia z miejsca obecnego posadowienia, bramy wjazdowej do posesji nr [...] przy tej ulicy oraz wymiany kostki nawierzchni drogi na dojeździe do granicy działki przy ul. [...] z koloru czerwonego na kolor szary. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym z powołaniem się na treść art. 61a i art. 123 Kpa, PINB w J. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że w związku z wnioskiem W. G. w dniu [...] r. przeprowadzona została kontrola wykonanych robót ogrodzenia posesji położonych w J. przy ul. [...] [...] i [...]oraz zabudowania bramy wjazdowej do posesji nr [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli w terenie w zakresie legalności oraz zgodności z decyzją o pozwoleniu na budowę wykonanego ogrodzenia oraz drogi dojazdowej do posesji położonych przy ul. [...] stwierdzono, iż roboty wykonane zostały na podstawie decyzji – pozwolenia Prezydenta Miasta J. Nr [...] z dnia [...] r. znak [...] oraz decyzji zmieniającej z dnia [...] r. znak [...]. Wykonane zostały zgodnie z w/w decyzjami i w sposób nie naruszający obowiązujących przepisów, w tym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wysokość ogrodzenia nie przekracza 2,20 m, bramy otwierają się do środka a kolor nawierzchni jest wyborem inwestora. Zmiana koloru kostki nie jest naruszeniem prawa ani odstępstwem istotnym zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego, wymagającym prowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Ponieważ naruszenie prawa nie zostało potwierdzone, brak jest podstaw do podejmowania czynności organu nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy tej ustawy. Zgodnie z zapisem, iż "...z innych uzasadnionych przyczyn postępowania nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." W zażaleniu na to postanowienie W. G. podniósł, że brama wjazdowa na posesjach powinna być usytuowana we właściwym miejscu. Natomiast usytuowanie bramy wjazdowej na posesji nr [...] przy ul. [...] wraz z zaznaczonym zjazdem uniemożliwia mu dostęp do drogi publicznej. Zaznaczenie tego zjazdu kolorem czerwonym powoduje konflikt pomiędzy nim a współwłaścicielami nieruchomości nr [...] co do prawa parkowania na tym zjeździe. Przy sytuowaniu bramy na działce sąsiedniej pominięto całkowicie względy bezpieczeństwa. Kierowcy pojazdów opuszczających posesję nr [...] pozbawieni są wymaganej prawem widoczności jego zjazdu. W piśmie z dnia [...] r. W. G. dodatkowo podniósł, że gdyby przyjąć, iż istnieje zjazd zarówno do jego działki jak i do posesji nr [...] to takie zakończenie nieprzelotowego odcinka drogi naruszałoby wymogi Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z Nr 43 poz. 430, zwanego dalej rozporządzeniem z 2 marca 1999 r.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) w K. zażalenia tego nie uwzględnił i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej Prawem budowlanym), utrzymał orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia omówił w pierwszej kolejności podmiotowe i przedmiotowe przesłanki odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a Kpa. Dalej odnosząc je do rozpoznawanej sprawy stwierdził, że zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta J. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. znak [...] dla inwestycji "Osiedle Domów Jednorodzinnych ul. [...],[...],[...] w J.", zmienionej decyzją z dnia [...] r. znak [...], w ogrodzeniu zewnętrznym nieruchomości małżonków D. przewidziano bramę wjazdową, która została uwidoczniona w projekcie zagospodarowania terenu linią łamaną, oznaczającą zgodnie z legendą: bramę wjazdową, furtkę wejściową i furtkę do śmietnika. Gdy chodzi o kolor kostki nawierzchni to w opisie technicznym tego projektu widnieje zapis, że "wjazdy do posesji należy wykonać z kostki betonowej grubości 8 cm koloru czerwonego (...)." Oznacza to, że kolor kostki odpowiada kolorowi jaki został wskazany w projekcie. Dalej [...]WINB powtórzył stwierdzenie PINB w J., że roboty zostały wykonane zgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę i w sposób nienaruszający obowiązujących przepisów, w tym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wysokość ogrodzenia nie przekracza bowiem 2.20m, bramy otwierają się do środka a kolor nawierzchni jest wyborem inwestora. Zmiana koloru kostki nie stanowi naruszenia prawa ani odstępstwa istotnego zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego, wymagającym prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego postępowanie w tej sprawie należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Wydanie w takiej sytuacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest jednak tego rodzaju naruszeniem prawa, że nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a Kpa, co do istoty odpowiada decyzji o umorzeniu postępowania, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto czynności kontrolne (poprzedzające wydanie takiego postanowienia) mieszczą się w zakresie uprawnień organów nadzoru budowlanego, określonych przepisami art. 81a i art. 81c Prawa budowlanego i mogą być wykonywane przed wszczęciem postępowania administracyjnego bez skutku procesowego jakim byłoby wszczęcie postępowania. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego uchylenie inkryminowanego postanowienia w przypadku gdy widoczny jest brak przedmiotu postępowania byłoby niecelowe i niepotrzebnie przedłużałoby termin załatwienia sprawy. Ponadto nie wpływa to negatywnie na prawa i obowiązki stron, z uwagi na fakt, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania podlega kontroli w toku instancji, a także kontroli sądów administracyjnych. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie [...]WINB w K. W. G. wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że zostało ono wydane bez uwzględnienia i w konsekwencji z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia z 2 marca 1999 r. (§ 125, § 168 i § 170 ust. 1). W uzasadnieniu skargi stwierdził, że projekt osiedla na którym usytuowane są budynki na posesjach nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w J. narusza przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia z 2 marca 1999 r. gdy chodzi o usytuowanie bramy wjazdowej do posesji nr [...] jak i zakończenie nieprzelotowego w tym miejscu odcinka drogi, czego organy orzekające nie zbadały i nie zajęły w tym względzie stanowiska. Błędnie też przyjęły, że prawidłowy jest czerwony kolor kostki przed wjazdem na działkę przy ul. [...] nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej usytuowania bramy wjazdowej na posesję przy ul. [...] nr [...]2 w J. W tym bowiem zakresie postanowienia organów obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie stanowiące naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy W. G. zarówno w piśmie z dnia [...] r., z dnia [...] r. jak i w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji konsekwentnie zwracał uwagę na niewłaściwe usytuowanie wjazdu (w tym bramy wjazdowej) na posesję nr [...] przy ul. [...] w J. i w konsekwencji domagał się rozpoznania sprawy w tym zakresie przy uwzględnieniu przepisów Prawa budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ) oraz rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Wskazywał przy tym, że takie usytuowanie wjazdu i bramy wjazdowej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, w tym dla dzieci i pieszych. W konsekwencji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wyjaśnienie i rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem również tych zarzutów, czego jednak nie uczyniły. Ograniczyły się bowiem jedynie do stwierdzenia zgodności wykonanych robót budowlanych przy realizacji spornej bramy i wjazdu, z wydanymi w tym przedmiocie pozwoleniami na budowę, uznając zasadnie, że usytuowanie bramy pozwolenia na budowę nie narusza. Nie rozpoznały natomiast sprawy pod względem zgodności tych robót z obowiązującymi przepisami, w tym wskazywanymi przez skarżącego. W tym względzie organy nadzoru budowlanego powinny mieć bowiem na uwadze całą treść art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego a nie jedynie treść pkt 1 i części pkt 4 tej normy prawnej, do której ograniczyły się przy wydawaniu kontrolowanych przez Sąd postanowień. Ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym nie wyczerpuje bowiem wszystkich przypadków, kiedy organy te mogą i powinny działać oraz w miarę potrzeby wszcząć postępowanie i rozpoznać sprawę w zakresie ich kompetencji. W szczególności biorąc pod uwagę zarzuty skarżącego powinny rozważyć je pod kątem zastosowania w sprawie treści art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz pod kątem istotnych odstępstw wykonanych robót budowlanych od ustaleń i warunków określonych w przepisach (pkt 4). W tym zaś zakresie sprawa nie została w ogóle rozważona i rozpoznana. W uzasadnieniach postanowień organów obu instancji kwestia ta z naruszeniem treści art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa nie została nawet poruszona. Należało zaś ustalić jaki charakter ma droga stanowiąca dojazd do obu posesji, w jakich granicach przebiega, kto jest jej zarządcą, czy zostały przez zarządcę zatwierdzone zjazdy z tej drogi do posesji nr [...] i [...] przy ul. [...], a jeżeli tak to w jakich granicach. W tym względzie należy podnieść, że powoływane przez skarżącego rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie odnosi się jedynie do dróg publicznych. W przypadku zatem gdyby droga stanowiąca dojazd do objętych postępowaniem posesji nie miała takiego charakteru to rozporządzenie to nie miałoby do niej zastosowania. Wtedy zaś spór co do prawa i zakresu korzystania z tej drogi nie miałby administracyjnego charakteru. Gdy zaś chodzi o zasady ruchu na takiej drodze (wewnętrznej), w tym m.in. związane z postojem pojazdów, to kwestia ta pozostaje poza kompetencją organów nadzoru budowlanego. Gdyby się okazało, że przedmiotowy odcinek drogi przynależy do drogi publicznej to należałoby ustalić kiedy uzyskał taki status oraz czy dla takiego charakteru tego odcinka drogi wydane było pozwolenie na budowę z dnia [...] r., zmienione decyzją z dnia [...]r. Z zalegających w aktach administracyjnych odpisów tych decyzji oraz projektu budowlanego dotyczącego układu dróg i ukształtowania terenu zdaje się przy tym wynikać, że objęte były nimi drogi dojazdowe i osiedlowe nie mające charakteru dróg publicznych. Wtedy zaś brak byłoby dostatecznych podstaw prawnych do kwestionowania wjazdów na posesje nr [...] i [...] zatwierdzonych tymi decyzjami, w sytuacji gdy nie można stwierdzić aby usytuowanie tych wjazdów naruszało konkretne przepisy prawa. Gdy zaś chodzi o względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na spornym odcinku drogi, to jak już podniesiono kwestia ta nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego lecz podlega regulacji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W szczególności nie byłoby takich podstaw do czynienia tego w postępowaniu legalizacyjnym w którym organy orzekające są związane co do zasady ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę. Nie są zwłaszcza uprawnione do oceny takich pozwoleń z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego czego domaga się skarżący. W tym zakresie skarżący nie może powoływać się w ogóle na treść tego ostatniego przepisu (art. 5 ust. 1 pkt 9) skoro nie był on (i nie mógł być) stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Gdyby zaś zostało ustalone, że w/w pozwolenia na budowę obejmowały również budowę spornego odcinka drogi jako drogi publicznej, to organy nadzoru budowlanego powinny ocenić na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego czy usytuowanie wjazdów na posesje nr [...] i [...] oraz usytuowanie bramy wjazdowej na posesję nr [...] przy ul. [...] nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia i nie narusza przepisów rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Wtedy bowiem istniałyby podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 50 i art. 51 tej ustawy. Jak wynika z powyższych wywodów w tym zakresie sprawa z naruszeniem treści art. 7, art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 Kpa, nie została należycie rozpoznana i rozważona co skutkuje uchyleniem postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 ustawy p.p.s.a., w części dotyczącej usunięcia bramy wjazdowej do posesji przy ul. [...] nr [...] w J. Wskazania co do postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w tym zakresie wynikają z powyższych rozważań Sądu. Sprawa powinna być przy tym rozpoznana po jej formalnym wszczęciu. Wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nadto wydane rozstrzygnięcie może dotyczyć interesu prawnego współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] nr [...], którzy powinni też mieć zapewniony w tym postępowaniu udział. Skarga nie zasługuje natomiast na uwzględnienie w przedmiocie żądania wymiany kostki na dojeździe do posesji przy ul. [...] z czerwonej na szarą. Wbrew stanowisku skarżącego z koloru tej kostki nie wynikają żadne uprawnienia dla użytkowników przedmiotowej drogi. W szczególności brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że teren wyłożony kostką czerwoną przeznaczony jest do wyłącznego korzystania przez właścicieli poszczególnych posesji, w odniesieniu do powierzchni usytuowanych poza terenem działek stanowiących ich wyłączną własność (współwłasność). W świetle akt sprawy należy przy tym przyznać rację skarżącemu, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym kostka przed bramą posesji nr [...] powinna mieć szary a nie czerwony kolor. Przez wjazd w rozumieniu opisu technicznego projektu budowlanego (na który powołał się organ odwoławczy) oraz o którym mowa na planie sytuacyjnym dróg stanowiącym część tego projektu należy bowiem rozumieć, na gruncie niniejszej sprawy, jedynie tę część pasa drogowego, która usytuowana jest pomiędzy jezdnią a uwidocznionymi na planie sytuacyjnym dróg bramami wjazdowymi i furtkami wejściowymi na poszczególne posesje. Taka część pasa drogowego w odniesieniu do bramy wjazdowej i furtki wejściowej na posesję nr [...] zaś nie występuje, gdyż urządzenia te są usytuowane na wprost jedni, która bezpośrednio do nich przylega. Jak to jednak prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji odstępstwo to nie ma istotnego charakteru i nie daje podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że zmiana koloru kostki narusza obowiązujące przepisy lub, iż powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej zatem części skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.