II FSK 3150/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (spr.), Sędzia NSA Beata Cieloch, Sędzia WSA (del.) Alina Rzepecka, , po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1318/16 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia przybicia na rzecz licytanta 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od A. Z. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1318/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi A. Z. (dalej: "Skarżąca") uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach (dalej: "Dyrektor IS") z dnia 9 sierpnia 2016 r. w przedmiocie udzielenia przybicia na rzecz licytanta. Podstawą powyższego orzeczenia był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2016 r. Dyrektor IS, po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej na postanowienie wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. (dalej: "organ I instancji") w dniu 16 czerwca 2016 r. o udzieleniu przybicia na rzecz licytanta, który podczas pierwszej licytacji prawa własności nieruchomości - lokalu mieszkalnego położonego w Z., ul. K., w dniu 16 czerwca 2016 r. zaoferował najwyższą cenę tj. kwotę 43.354,25 zł - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła skargę do WSA domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia o przybiciu. Podniosła, że jest osobą starszą, nieporadną i do tej pory nie zdawała sobie sprawy, że może stracić mieszkanie. W związku z tym wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o przyznanie prawa pomocy - zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2016 r. referendarz sądowy zwolnił Skarżącą od kosztów sądowych i ustanowił dla niej radcę prawnego. Z kolei postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. WSA wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. W dniu 6 czerwca 2017 r. do WSA wypłynęło pismo pełnomocnika Skarżącej, podtrzymujące skargę wniesioną osobiście przez Skarżącą. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że Skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej albowiem prowadził ją jej syn, a co za tym idzie nie była w stanie samodzielnie złożyć przysługujących jej środków zaskarżenia w toku postępowania egzekucyjnego. Ponadto cena mieszkania wynikająca z oszacowania znacząco odbiega od cen rynkowych i odwołał się do przypadków, w których organ egzekucyjny winien odmówić przybicia. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że dokonując analizy przebiegu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku Skarżącej, dopatrzył się istotnych uchybień proceduralnych na etapie egzekucji z nieruchomości związanych z opisem i oszacowaniem jej wartości i z jej licytacją. Z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że czynności opisu i oszacowania zajętej nieruchomości poprzez sporządzenie i podpisanie stosownego protokołu zostały dokonane w dniu 25 listopada 2015 r., o czym Skarżąca była poinformowana przez tzw. powtórne awizo - ze skutkiem na dzień 5 listopada 2015 r. Zgodnie z art. 110u § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599, dalej: "u.p.e.a.") zarzuty do opisu i oszacowania mogą być wnoszone przez wszystkich uczestników postępowania w terminie 14 dni od dnia ukończenia opisu i oszacowania czyli od daty sporządzenia protokołu. Protokół opisu i oszacowania doręcza się uczestnikom postępowania egzekucyjnego z pouczeniem o prawie wniesienia zarzutów. Pomimo braku wyraźnej dyspozycji w art. 110u § 1 u.p.e.a., obowiązek ten wynika z regulacji zawartej w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. Brak doręczenia opisu i oszacowania z pouczeniem o środku zaskarżenia (zarzutach) w niniejszej sprawie jest o tyle istotny, że Skarżąca wskazuje na zaniżoną wartość lokalu mieszkalnego wynikającą z oszacowania, którą to wartość kwestionował również organ nadzoru badając przebieg postępowania egzekucyjnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania protokół opisu i oszacowania wraz z pouczeniem o środku zaskarżenia doręczono właścicielce mieszkania M. Z., natomiast nie doręczono go prawidłowo zobowiązanej A. Z. W zaskarżonym postanowieniu organu nie wskazano daty doręczenia protokołu Skarżącej, ograniczając się do stwierdzenia, że "Protokół ten przesłano zobowiązanej", należy jednak domniemywać, że organ uznał przesyłkę zawierającą protokół za doręczoną w trybie tzw. doręczenia zastępczego z art. 44 K.p.a. Znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki skierowane do Skarżącej nie spełnia wymogów określonych w powyższym przepisie. Na kopercie zawierającej sporne pismo brak jest adnotacji doręczyciela czy i gdzie pozostawiono zawiadomienie o pozostawieniu pisma, jak również gdzie adresat może je odebrać. O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana jednoznaczna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 K.p.a. Brak doręczenia zobowiązanej protokołu opisu i oszacowania ma szczególne znaczenie dla dalszego toku postępowania egzekucyjnego z nieruchomości w postaci jej sprzedaży. Dzieje się tak ze względu na art. 110w u.p.e.a. O ile WSA zgodził się z organem, że zarzuty adresowane wobec postanowienia o przybiciu nie mogą odnosić się do wcześniejszych faz postępowania dotyczących zajęcia nieruchomości czy też opisu i oszacowania to – zdaniem WSA - nie sposób przyjąć, że licytacja publiczna wyznaczona w celu sprzedaży nieruchomości z naruszeniem obowiązującego art. 110w § 2 u.p.e.a. mogła doprowadzić do wydania prawidłowego postanowienia o przybiciu na rzecz licytanta. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło prawidłowe doręczenie Skarżącej opisu i oszacowania wartości nieruchomości, to wyznaczenie licytacji publicznej lokalu mieszkalnego okazało się przedwczesne. Z tej przyczyny nie mogło się ostać w obrocie prawnym postanowienie o przybiciu na rzecz licytanta, które - stosownie do art. 111m - wydaje się po zamknięciu licytacji wyznaczonej i przeprowadzonej zgodnie z regułami określonymi w art. 110w do art. 111m u.p.e.a. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ oświadczył również, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 111n § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 111r § 2 u.p.e.a., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postępowania wskutek błędnej wykładni powyższych przepisów ustawy egzekucyjnej polegającej na uznaniu przez WSA, że powodem odmowy przybicia (na podstawie art. 111n § 1 u.p.e.a.), a następnie – zarzutem zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego co do przybicia (na podstawie art. 111r § 2 u.p.e.a.), a w konsekwencji - zarzutem skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego i przedmiotem orzekania przez sąd, mogą być ewentualne naruszenia prawa na etapie czynności organu egzekucyjnego dotyczących obwieszczenia o licytacji (tj. wyznaczania terminu licytacji), a więc mające miejsce na wcześniejszym etapie niż w toku licytacji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111n § 1 u.p.e.a. i art. 111r § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 110z § 1, § 3 u.p.e.a., poprzez orzekanie poza granicami niniejszej sprawy i w konsekwencji przez uchylenie postanowienia z przyczyn, które nie mogły być przedmiotem zarzutów podnoszonych przez Skarżącą w postępowaniu administracyjnym (dotyczącym zażalenia na podstawie organu egzekucyjnego co do przybicia – art. 111n § 1 u.p.e.a., art. 111r § 2 u.p.e.a.), a w konsekwencji nie mogły być również przedmiotem orzekania przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym; uchybienia te mogły być przedmiotem rozpatrywania w odrębnym postępowaniu administracyjnym w sprawie skargi na czynności organu egzekucyjnego dotyczące obwieszczenia o licytacji (art. 110z § 1 u.p.e.a.), a następnie – zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego oddalające skargę (art. 110z § 3 u.p.e.a.), a w konsekwencji – odrębnej skargi do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można było rozpoznać na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na jednej z podstaw wymienionych powyżej, tj. na naruszeniu przez WSA przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 111n § 1 u.p.e.a., w zw. z art. 111r § 2, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 110z § 1 i § 3. Kwestią bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że zarzuty adresowane wobec postanowienia o przybiciu nie mogą odnosić się do wcześniejszych faz postępowania dotyczących zajęcia nieruchomości czy też opisu i oszacowania. Spór natomiast dotyczy kwestii gdzie kończą się poszczególne fazy postępowania egzekucyjnego, a w rezultacie – jak daleko wstecz można się cofnąć na etapie formułowania zarzutów wobec postanowienia o przybiciu, tzn. jakie najwcześniejsze działania lub zaniechania organu w toku postępowania egzekucyjnego mogą być przedmiotem zarzutów sformułowanych w treści zażalenia na postanowienie o przybiciu, a następnie w treści skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do powyższej kwestii należy za trafny uznać wywód autora skargi kasacyjnej, który, powołując się na zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia, słusznie zauważył, że można się cofnąć do wcześniejszego etapu, w którym przysługiwał jakiś inny, wcześniejszy środek zaskarżenia. Takim wcześniejszym środkiem zaskarżenia jest skarga na czynności organu egzekucyjnego dotyczące obwieszczenia o licytacji (art. 110z § 1 u.p.e.a.), a następnie zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego oddalające skargę (art. 110z § 3 u.p.e.a.). W treści obwieszczenia o licytacji należy podać m. in. termin i miejsce licytacji (art. 110w § 3 pkt 1 u.p.e.). Wbrew twierdzeniom WSA, ewentualne naruszenia reguł określonych w art. 110w u.p.e.a. powinny być przedmiotem zarzutów w wyżej wymienionej skardze i zażaleniu, sformułowanych na podstawie art. 110z § 1 i § 3 u.p.e.a. Dlatego też kwestia wyznaczenia oraz obwieszczenia terminu licytacji nie może być już przedmiotem innych środków zaskarżenia, w tym zażalenia na postanowienie o przybiciu. Wskazując natomiast na zasadę orzekania przez sąd w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), należy stwierdzić, że kwestia wyznaczenia oraz obwieszczenia terminu licytacji nie może być również przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu nadzoru, utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego o przybiciu, jak również orzekania przez sąd, który nie jest związany granicami skargi, niejako "z urzędu", gdyż stanowiłoby to przekroczenia granic sprawy administracyjnej. Co prawda WSA starał się rozróżnić kwestię wyznaczenia terminu licytacji od jego ogłoszenia (obwieszczenia), to jednak jest to podział nieistotny dla niniejszej sprawy. Wymienione czynności mieszczą się bowiem w ustawowym pojęciu czynności organu egzekucyjnego dotyczących obwieszczenia o licytacji. Zatem mogą być one przedmiotem odrębnego (wcześniejszego) postępowania administracyjnego, tj. postępowania w sprawie skargi na czynności organu egzekucyjnego dotyczące obwieszczenia o licytacji (art. 110z § 1 u.p.e.a.), a następnie zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego oddalające skargę (art. 110z § 3 u.p.e.a.). W konsekwencji mogły być one również przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także zasadę związania sądu granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie mogły być one przedmiotem orzekania przez WSA w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko autora skargi kasacyjnej, że najwcześniejszą czynnością jaka mogła być przedmiotem niniejszego postępowania byłoby nieotrzymanie przez Skarżącą zawiadomienia o licytacji. Jednakże takie uchybienie nie miało miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ Skarżąca w dniu 11 kwietnia 2016 r. otrzymała zawiadomienie (obwieszczenie) o licytacji. Następne czynności, które mogły być przedmiotem zarzutów w postępowaniu dotyczącym przybicia, są już czynnościami mającymi miejsce w toku licytacji. Należy zauważyć, że samo wyznaczenie czy też ogłoszenie (obwieszczenie) terminu licytacji nie jest naruszeniem przepisów ustawy w toku licytacji, lecz na wcześniejszym etapie, zatem ewentualne naruszenia związane z wyznaczeniem i ogłoszeniem terminu licytacji nie mogą być przedmiotem zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego co do przybicia (art. 111r § 2 u.p.e.a.a.), a w konsekwencji nie mogły tez być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 111r § 2 w zw. z art. 111n § 1 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że powodem odmowy przybicia, a następnie zarzutem zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego co do przybicia, a w konsekwencji skargi do sądu administracyjnego, mogą być ewentualne naruszenia prawa na etapie wyznaczania terminu licytacji, a więc mające miejsce na wcześniejszym etapie niż w toku licytacji. Chociaż WSA potwierdził, że zarzuty adresowane wobec postanowienia o przybiciu nie mogą odnosić się do wcześniejszych faz postępowania dotyczących zajęcia nieruchomości czy też opisu i oszacowania, to jednak WSA pominął co najmniej jedną fazę postępowania, tj. fazę czynności organu egzekucyjnego dotyczących obwieszczenia o licytacji, która to faza znajduje się pomiędzy zajęciem nieruchomości oraz opisem i oszacowaniem, a fazą przybicia. Jest to odrębna faza postępowania egzekucyjnego, a zarzuty w niej sformułowane mogą być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie WSA zbadał i zakwestionował fakt doręczenia Skarżącej protokołu opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Jednakże zarzut ten nie mógł być skuteczny w niniejszym postępowaniu, ponieważ zarzuty adresowane wobec postanowienia o przybiciu nie mogą odnosić się do wcześniejszych faz postępowania dotyczących zajęcia nieruchomości czy też opisu i oszacowania. WSA stwierdził, że brak doręczenia Skarżącej protokołu opisu i oszacowania wartości nieruchomości powoduje naruszenie art. 110w § 2 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z autorem skargi kasacyjnej, który zauważył, że naruszenie powyższego przepisu nie mogło być przedmiotem postępowania administracyjnego co do przybicia na rzecz licytanta, a konsekwencji nie mogło być również przedmiotem orzekania przez WSA w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie terminu licytacji mieści się w ustawowym pojęciu czynności organu egzekucyjnego dotyczących obwieszczenia o licytacji. Należy przy tym podkreślić, że termin licytacji jest jedynym z obligatoryjnych elementów treści obwieszczenia o licytacji (art. 110w § 3 pkt 1 u.p.e.a.). Obwieszczenie o licytacji skutecznie doręczono Skarżącej w dniu 11 kwietnia 2016 r., w którym zawarto również pouczenie o możliwości złożenia skargi na czynności organu egzekucyjnego dotyczące obwieszczenia o licytacji. Z powyższego wynika, że na tym etapie Skarżąca powinna kwestionować wyznaczenie terminu licytacji jako przedwczesne. Właściwym środkiem zaskarżenia na tym etapie była skarga na czynności organu egzekucyjnego dotyczące obwieszczenia o licytacji (art. 110z § 1 u.p.e.a.). Gdyby taką skargę złożono, to organ byłby zmuszony wydać w sprawie postanowienie, na które przysługiwałoby zażalenie (art. 110z § 3 u.p.e.a.), a następnie skarga do sądu administracyjnego. Skoro Skarżąca nie zakwestionowała w odpowiednim czasie i za pomocą odpowiedniego środka terminu wyznaczenia licytacji, nie skorzystała z przysługujących jej środków, to nie powoduje, że na późniejszym etapie, tj. etapie przybicia, organ egzekucyjny może rozpatrywać kwestię terminu licytacji. Brak aktywności Skarżącej na wcześniejszym etapie postępowania egzekucyjnego nie powoduje również, że sąd może wracać do tych kwestii w sprawie skargi do sądu na późniejszą czynność, tj. na postanowienie w sprawie przybicia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, (dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym fakt zaniedbań Strony Skarżącej na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego nie upoważnia organu do działania i to z urzędu na późniejszych etapach postępowania egzekucyjnego (w ramach innych środków zaskarżenia), nie upoważnia również Sądu do "wyręczenia" strony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i wykraczania poza zakres sprawy administracyjnej na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w innej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako zasługującą na uwzględnienie i stosując przepis art. 185 p.p.s.a., oraz będąc związany wnioskami skargi kasacyjnej, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.