IV SA/Gl 663/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń wychowawczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku nr [...]. W dniu 1 kwietnia 2016 r. obywatelka W. N.D. (dalej w skrócie" "skarżąca") złożyła w siedzibie Terenowego Punktu Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córki: A. D. (obywatelstwo polskie, ur. [...]r.) i L.W. (obywatelstwo [...], ur. [...]r.), oraz syna L. A. (obywatelstwo [...], ur. [...]r.). Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego na dzieci. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 10 i art. 18 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, zwanej dalej: "u.p.p.w.d."), oraz rozporządzenie Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze (Dz. U. z 2016 r. poz. 214) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). W jego uzasadnieniu wskazał, że skarżąca nie spełnia wymogów formalno-prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem jest obywatelką W. a nie państwa członkowskiego Unii Europejskiej, jak też Polska nie podpisała z W. umowy międzynarodowej w zakresie zabezpieczenia społecznego i udzielono jej zgody na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych, tak więc nie posiada statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, a przedstawiona przez nią karta pobytu nie posiada adnotacji "dostęp do rynku pracy". Od powyższej decyzji skarżąca odwołała się prosząc o jej zmianę. Podkreśliła, że wszystkie dzieci urodziła w Polsce i samotnie je wychowuje. Dodatkowo, jej córka A. ma obywatelstwo polskie, a pozostałe dzieci posiadają kartę pobytu czasowego w Polsce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. W uzasadnieniu wyjaśniło, że ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.p.p.w.d. wyczerpująco przedstawił katalog osób, którym może być przyznane świadczenie wychowawcze i nie wskazał w nim cudzoziemca posiadającego zgodę na pobyt na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej ze względów humanitarnych. Wobec tego zasadnie odmówiono ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci skarżącej, wobec której nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bo nie jest obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Nadto, Rzeczypospolita Polska nie posiada podpisanej z W. umowy dwustronnej międzynarodowej, a skarżąca również nie posiada karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Na powyższą decyzję, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o jej uchylenie i domagając się ochrony przysługujących jej praw jako matki samotnie wychowującej trójkę dzieci i posiadającej kartę pobytu w Polsce. Jej zdaniem, skoro w Polsce przebywa i pracuje, to spełniła wymogi ustawowe do przyznania jej wnioskowanej pomocy i nie powinna być dyskryminowana z uwagi na narodowość. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Jednocześnie zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). W rozpoznawanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r., odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na trójkę dzieci. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy przywołanej już wcześniej ustawy z dnia 11 lutego 2006 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, zwanej dalej, tak jak dotychczas w skrócie: "u.p.p.w.d.") oraz przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650 z późn. zm.). W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że skarżącej jako obywatelce W. nie przysługują wnioskowane świadczenia, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albowiem nie jest obywatelem państwa członkowskiego, natomiast Rzeczypospolita Polska nie zawarła w tym zakresie dwustronnej umowy międzynarodowej z W., jak również nie ma zezwolenia na pobyt czasowy, udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy o cudzoziemcach, oraz nie dysponuje kartą pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" (por. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a-d u.p.p.w.d.). Tymczasem, skarżąca posiada zgodę na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych, którą wydaje się na podstawie art. 240 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach i dysponuje kartą pobytu ważną przez okres dwóch lat, tj. do dnia 12 grudnia 2016 r. (por. art. 243 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach). Z literalnego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. wynika, że ustawodawca przewidział możliwość przyznania świadczenia wychowawczego pod warunkiem posiadania przez cudzoziemców karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Bezspornie jednak kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono zgody na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych, co wynika z art. 243 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, jak również w tej karcie, zgodnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 tej samej ustawy, umieszcza się adnotację "dostęp do rynku pracy" w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Z zestawienia tych dwóch przepisów wynika zatem, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, co w każdym z tych przypadków daje podstawę do umieszczenia adnotacji "dostęp do rynku pracy". Cudzoziemcy posiadający zgodę na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 645 z późn. zm.), są z mocy tego przepisu uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przywołany przepis szczególny obowiązuje od dnia 1 maja 2014 r. i został dodany przez art. 488 pkt 7 lit. a) tiret drugi ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. ustawy o cudzoziemcach, zmieniającej również ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650). W ocenie składu orzekającego rozpatrującego niniejszą sprawę, jedynie językowa (literalna) wykładnia przywołanego już wcześniej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. jest niewystarczająca i prowadzi do oczywistego zróżnicowania sytuacji cudzoziemców (posiadających zgodę na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych) i do wykluczenia tych osób z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia wychowawczego, poprzez brak adnotacji "dostęp do rynku pracy", podczas gdy z art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, posiadają oni taki dostęp. Oznacza to, że cudzoziemiec posiadający po dniu 1 maja 2014 r. zgodę na pobyt na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej ze względów humanitarnych jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez co spełnia warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego, wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. w związku z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach i art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Treść art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. wskazuje, że jego celem było udzielenie przez Państwo rodzicom (opiekunom) pomocy w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z ich wychowywaniem, w tym z opieką nad nimi i zaspokojeniem ich potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Co do zasady przepis ten nie wyłącza dzieci cudzoziemców, w tym posiadających zgodę na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych, bądź prawo do stałego czy czasowego pobytu oraz uprawnienie do pracy w Polsce. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca legitymuje się kartą pobytu (k. 6 akt administracyjnych). Na tej karcie właściwy organ nie umieścił jednak adnotacji "dostęp do rynku pracy" mimo, że zgodnie z omawianymi wyżej przepisami, skarżąca ma faktycznie dostęp do rynku pracy w Polsce na zasadach ogólnie dostępnych dla wszystkich obywateli polskich. W tym zakresie skarżąca przedłożyła organowi I instancji umowę o pracę z dnia 27 grudnia 2013 r., obejmującą okres zatrudnienia od dnia 27 grudnia 2013 r. do 26 grudnia 2014 r. oraz umowę o pracę z dnia 1 grudnia 2015 r., obejmującą okres zatrudnienia od 1 stycznia 2015 r. do 30 listopada 2016 r. (k. 16-18). Dlatego też rację przyznać należy skarżącej, że odmienna wykładania omawianego przepisu mogłaby prowadzić do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej cudzoziemców, na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy otrzymali karty pobytu bez adnotacji, jak i również ich dzieci ze względu na ich pochodzenie i narodowość. Takie postępowanie w oczywisty sposób prowadziłoby do naruszenia przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1, a przede wszystkim art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze), jak również art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. nr 120, poz. 526). Zaprezentowana wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. przyznaje uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, posiadającemu zgodę na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu, czy też nie. Zbliżone stanowisko zostało zaprezentowane w nieprawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. o sygn. akt I SA/Wa 1197/16 i w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r. o sygn. akt II SA/Ol 995/16 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie wiążącą go ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku (por. art. 153 p.p.s.a.). Na marginesie należy dodatkowo wyjaśnić, że w tej sprawie poza ustaleniem, że skarżąca jako obywatelka W. posiada zgodę na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych, brak jest jakichkolwiek innych ustaleń dotyczących jej sytuacji rodzinnej i materialnej, które to ustalenia są niezbędne do rozpoznania wniosku i orzeczenia w przedmiocie świadczenia wychowawczego, zwłaszcza, że jak wskazała we wniosku wychowuje sama trójkę dzieci, co oznacza również konieczność oceny jej sytuacji dochodowej przez organ administracji. Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.