I OSK 750/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2016 r. o sygn. akt II SAB/Go 147/16 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Starosty Żarskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od Starosty Żarskiego na rzecz K.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu od skargi kasacyjnej, zaś w pozostałej części odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. K.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Starosty Żarskiego w załatwieniu wniosku z dnia 20 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł: o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej: o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS; o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 20 czerwca 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył wniosek o dostęp do informacji publicznej, natomiast do dnia złożenia skargi nie otrzymał odpowiedzi. W ocenie skarżącego Starosta Żarski jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowana informacja ma taki charakter. Do skargi skarżący załączył wydruk wiadomości e-mail zawierający wniosek skarżącego z dnia 20 czerwca 2016 r. skierowany na adres: [email protected], o udostępnienie informacji publicznej. W treści pisma wnioskodawca zwraca się do organu o udzielenie informacji – ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do organu w poszczególnych latach w okresie 2010–2015 oraz w roku 2016 – do chwili udzielenia odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wniosek, o którym mowa w treści skargi nie dotarł na adres poczty mailowej Urzędu. Mail od skarżącego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie znalazł się nawet w folderze spam. Na adres mailowy wskazany w wydruku wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2006 r., w dniu 18 sierpnia 2016 r. została przez organ skierowana odpowiedź z żądaniem potwierdzenia jej odbioru, jednak takie potwierdzenie do Urzędu nie dotarło. W tych okolicznościach sprawy, w ocenie organu, skarga jest bezzasadna. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotarł do Starostwa Powiatu Żarskiego, a skarżący nie posiada potwierdzenia, że mail został prawidłowo wysłany, dostarczony i odebrany przez Urząd. Do odpowiedzi na skargę organ załączył oświadczenie z dnia 23 sierpnia 2016 r. złożone przez pracownika zatrudnionego na stanowisku informatyka Urzędu, z którego wynika, że pismo skarżącego nie dotarło na skrzynkę mailową Urzędu oraz wydruk pisma z dnia 18 sierpnia 2016 r., stanowiącego odpowiedź organu w formie mailowej, na wniosek skarżącego z dnia 20 czerwca 2016 r. o udzielenie informacji publicznej. Na wezwanie Sądu o przedstawienie aktualnego stanowiska w sprawie, w piśmie procesowym z dnia 15 września 2016 r., skarżący oświadczył, że wobec udzielenia żądanej informacji publicznej, cofa skargę w zakresie nakazania udostępnienia informacji publicznej oraz w zakresie przyznania określonej sumy pieniężnej, natomiast w pozostałym zakresie skargę podtrzymuje. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący podniósł, że nie może ponosić konsekwencji negatywnego działania systemu informatycznego organu. Zdaniem skarżącego wykazał on, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony skutecznie, nie został on zwrócony przez system elektroniczny organu. W tym miejscu skarżący powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącego wystarczającym dowodem potwierdzającym fakt złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej jest wydruk wiadomości e-mail załączony do skargi. Okoliczność, że wiadomość nie została odebrana przez system pocztowy organu nie może obciążać skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. oddalił skargę. Jak wskazał ten Sąd, przedmiotem niniejszej skargi uczyniono bezczynność Starosty Żarskiego w udzieleniu informacji określonych we wniosku wysłanym, jak wywodzi skarżący 20 czerwca 2016 r., pocztą elektroniczną na adres: [email protected]. Do skargi dołączono wydruk wiadomości e-mail, który miał to potwierdzać. Sąd podkreślił, iż okoliczność skutecznego wniesienia tego wniosku jest w sprawie sporna, albowiem w odpowiedzi na skargę organ jednoznacznie zakwestionował wpływ przedmiotowego wniosku na ów adres poczty elektronicznej. WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyjaśnił, że kwestia ta była o tyle istotna, że bezczynność zachodzi tylko wówczas, gdy organ nie wydał decyzji lub nie podjął czynności w sytuacji, gdy miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Ustalenie czy organ nie dochował terminu wskazanego w przepisie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej zależy, więc od uprzedniego wyjaśnienia czy wniosek w ogóle został skutecznie złożony i kiedy. Jak zaznaczył Sąd, tak istotne odformalizowanie postępowania mające na celu umożliwienie obywatelowi dostępu do informacji publicznej, w tym możliwość złożenia takiego wniosku także w drodze poczty elektronicznej nie może oznaczać całkowitej dowolności i braku jakichkolwiek obowiązków po stronie wnioskodawcy. Ustawodawca w tym zakresie założył, że wnioskodawca jest zainteresowany jak najszybszym rozpoznaniem wniosku i w tym celu może korzystać z wybranych, najdogodniejszych dla siebie form wniosku a po bezskutecznym upływie terminu ma prawo złożyć skargę na bezczynność, bądź podjąć inne działania, w tym także upewnić się, że wniosek dotarł do adresata. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, w której organ kwestionuje fakt złożenia wniosku pocztą elektroniczną ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie obciąża wnioskodawcę. Trudno zdaniem tego Sądu wymagać, by organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku. Skoro skarżący wybrał złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, powinien zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku lub upewnić się, że wniosek taki wpłynął. Jak wskazał WSA, za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane jedynie twierdzenie o jego wysłaniu/nadaniu a jest nim doręczenie, złożenie we właściwym organie. W odniesieniu do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP (por. art. 63 k.p.a.). Wówczas nie ma żadnej wątpliwości, że i w jakiej dacie wniosek do organu dotarł. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, z możliwości tej skarżący nie skorzystał, co przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują, ale co wiąże się z konsekwencją w postaci braku wykazania skutecznego złożenia wniosku. Na potwierdzenie złożenia wniosku skarżący przedłożył wydruk wiadomości własnej poczty elektronicznej. Sąd zaznaczył, że przy takim wydruku nie ma możliwości sprawdzenia czy jest to autentyczny wydruk pochodzący z folderu elementy wysłane, czy tylko kopia robocza. Przedłożony wydruk nie został potwierdzony za zgodność z oryginałem przez wnoszącego skargę radcę prawnego. Zdaniem Sądu, tym bardziej nie można ustalić, czy wiadomość, faktycznie została doręczona do adresata. W praktyce zresztą, jak wskazał ww. Sąd, po wpisaniu prawidłowego adresu odbiorcy, nadawca może nacisnąć spacje by wiadomość nie dotarła do adresata (błędny adres) mimo, że na wydruku z poczty elektronicznej pozornie adres nadawcy będzie prawidłowy. Zdaniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim, wykazanie, że wiadomość dotarła do adresata obciąża nadawcę wiadomości. Konsekwencje wyboru uproszczonej formy wniosku, jak wniosek ustny czy w formie elektronicznej bez potwierdzenia odbioru, czy bez korzystania z systemu ePUAP w sytuacji, gdy organ wskazuje, że wniosku w ogóle nie otrzymał obciążają wnioskodawcę. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że wniosek doręczył organowi ani nawet wykazywać się nie starał, chociaż z odpowiedzi na skargę znał stanowisko organu, który zaprzecza aby wniosek o udzielenie informacji publicznej otrzymała. Z uwagi na fakt, że organ wyraźnie zaprzeczył, aby otrzymał wniosek, a skarżący nie wykazał, że wniosek skutecznie został przez niego do organu złożony nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności na dzień złożenia skargi. Wniosek bowiem nie został mu skutecznie doręczony. Tym samym skarga na bezczynność nie była zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadniona i podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł K.K.. Postawił w niej cztery zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 11 p.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c., art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. – przez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na uznaniu za wiarygodne zaprzeczenia faktu doręczenia wiadomości e-mail skarżącego do organu, pomimo uznania za prawdziwy faktu wysłania tej wiadomości, który to fakt pociąga za sobą domniemanie skutecznego jej doręczenia. Po drugie, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – przez oddalenie skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej udostępnił ją z naruszeniem ustawowego terminu. Po trzecie, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynika postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – przez oddalenie skargi w zakresie wniosku o nakazanie udostępnienia informacji publicznej i o przyznanie do organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, podczas gdy postępowanie w tym zakresie winno było być umorzone. Po czwarte, naruszenie prawa materialnego, a to: art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – przez przyjęcie, że dla skutecznego złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej składanego z użyciem poczty elektronicznej konieczne jest nadanie go z użyciem opcji "potwierdzenia doręczenia", podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej takiego wymogu nie formułuje. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego. Jak wskazał skarżący kasacyjnie za orzecznictwem NSA, fakt wysłania wiadomości e-mail rodzi domniemanie, iż została ona doręczona i odebrana przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jej przesłanki, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiły w niniejszej sprawie wobec czego zakres jej rozpoznania wyznaczyły zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Zarzuty te okazały się częściowe usprawiedliwione. Za niezasadny należy uznać pierwszy z zarzutów zawartych w skardze skierowanej do NSA i dotyczący naruszenia art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), art. 3 i 106 § 3 i 5 p.ps.a. w zw. z art. 227, 231, 233 § 1 k.p.c. Artykuł 1 u.d.i.p. zawiera legalną definicję pojęcia "informacja publiczna" i nie został naruszony bowiem Sąd I instancji nie kwestionował faktu, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Nie można też mówić o naruszeniu art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Art. 106 § 3 p.ps.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. W postępowaniu tym może być dopuszczony jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. W niniejszym postępowaniu nie było potrzeby i możliwości przeprowadzenia takich dowodów, a o ich przeprowadzenie nie wnioskował też skarżący. Usprawiedliwione są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, przy czym w rozpoznawanej sprawie najistotniejszym zagadnieniem jest kwestia na kim głównie spoczywa ciężar udowodnienia, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany do adresata i kto ewentualnie ponosi ryzyko związane z możliwością tego, iż wniosek do niego nie dotarł. Artykuł 10 u.d.i.p. ani żaden inny przepis ustawy nie określa w jakiej formie powinien zostać złożony wniosek i dopuszczalne jest wykorzystanie każdego środka komunikacji do przedstawienia swojego żądania. Przy czym warto w tym miejscu przypomnieć, że postępowanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jest całkowicie odformalizowane, bowiem jego charakter ma sprzyjać możliwości szybkiego uzyskania oczekiwanej informacji publicznej. Komunikacja elektroniczna ma szereg zalet; jest szybka, ogólnie dostępna i pozwala na niezwłoczne udzielenie odpowiedzi na wniosek. Jej wadą jest natomiast możliwość wystąpienia problemów natury technicznej, które spowodują, że wniosek faktycznie wysłany nie dotrze do adresata. Należy w tej sytuacji rozważyć jaką pozycję mają obie strony postępowania i ewentualny konflikt rozwiązać tak aby szanse i możliwości tych stron były równorzędne. Osoba kierująca wniosek drogą elektroniczną, nie posługująca się podpisem elektronicznym może przedstawić jedynie komputerowy wydruk świadczący o tym, że wniosek skierowany został do określonego adresata. W innej sytuacji jest organ czy też podmiot nie będący organem, a zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Z reguły dysponuje on profesjonalną kadrą informatyczną, której zadaniem jest takie zorganizowanie systemu komunikacji internetowej aby informacje wysyłane pod adres elektroniczny były w sposób właściwy odbierane. Uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że twierdzenie adresata wniosku, iż wniosku takiego nie otrzymał wyklucza odpowiedzialność z tytułu bezczynności, stawiałoby wnioskodawcę, który dysponuje dowodem wysłania wniosku w znacznie gorszej sytuacji procesowej. Podmiot zobowiązany mógłby przy pomocy takiego twierdzenia skutecznie unikać rozpoznania wniosku, natomiast weryfikacja jego twierdzeń bez konieczności zaawansowanych, profesjonalnych działań nie byłaby możliwa. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że ciężar wykazania, iż wniosek złożony został skutecznie obciąża wnioskodawcę. Dlatego też oddalenie skargi oparte na założeniu, że organ nie pozostawał w bezczynności ponieważ nie otrzymał wniosku o udzielenie informacji publicznej uznać należy za niezasadne. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę to, że wnioskodawca cofnął częściowo skargę i orzec w pozostałym zakresie zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Orzekając o kosztach Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. uznał, ze względu na charakter sprawy, za zasadne odstąpienie w części od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i w oparciu o art. 203 p.p.s.a. obciążył starostę Żarskiego jedynie obowiązkiem zwrotu kosztów wpisu od skargi kasacyjnej.