II SA/Sz 1118/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. Sp. z o.o. w W. w dniu [...] r. wystąpiła do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej budowie nośnika reklamowego jednostronnego na fundamencie żelbetowym wylewanym w gruncie przy ul. [...], działka nr [...] obręb [...] w S.. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), dalej określanej również jako: "P.b.", oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "K.p.a", Prezydenta Miasta S. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, o które wnosiła A. Sp. z o.o. w W. we wniosku z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na przedstawiającego projekt budowlany, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości do dnia [...] r. Jednym z nałożonych obowiązków było wykazani spełnienie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ulicy [...] " w S.. Plan miejscowy zakazuje bowiem lokalizacji reklam na tle i wśród zieleni publicznej, przez którą rozumie się zieleń urządzoną wypełniającą przestrzenie o dostępności publicznej, a w szczególności tworzącą parki, skwery, zieleńce, aleje, a także stanowiącą elementy kompozycji ciągów ulicznych i placów np. szpalery drzew, żywopłoty, rabaty kwiatowe, itp. Tymczasem wnioskowana lokalizacja nośnika znajduje się pomiędzy szpalerem drzew oraz na tle działki nr [...] o użytku L. A zatem, zdaniem organu I instancji, projektowany nośnik reklamowy narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji odwołała się Spółka A. Sp. z o.o. w W. , reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda decyzją z dnia [...]r., Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał zarzuty odwołania. Wskazał, że z załączonej przez inwestora dokumentacji projektowej wynika, iż inwestycja dotyczy tablicy reklamowej typu S-18 o wymiarach 6,0 m x 3,0 m (wymiary zewnętrzne 6,36 m x 3,36 m) z ekranem jednostronnym, asymetrycznie umieszczonym na słupie. Reklama ma zostać usytuowana w pasie drogowym ulicy [...] - dz. nr [...] obręb [...] - w S. w odległości około 5,5 m od krawędzi jezdni w ciągu istniejących drzew wzdłuż drogi. Pas drogowy - dz. nr [...] - przylega do działki nr [...] oznaczonej na załączonej mapie zagospodarowania terenu symbolem L – [...] (informacja z geo-portalu). Dalej organ odwoławczy podał, że teren inwestycyjny położony jest na obszarze oznaczonym w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego "Ulicy [...] " w S. symbolem [...] - ulica główna ruchu przyspieszonego, dla którego obowiązują m.in., następujące zapisy § 10 ust. 3 pkt 1: "Zakaz lokalizacji nowych i przedłużania lokalizacji istniejących reklam wolnostojących (...) c) na tle i wśród zorganizowanej zieleni publicznej, (...)." Zgodnie ze słowniczkiem określeń użytych w planie zielenią zorganizowaną jest zieleń wypełniająca przestrzenie o dostępności publicznej, w szczególności tworząca parki, skwery, zieleńce, aleje, a także stanowiąca elementy kompozycji ciągów ulicznych i placów np. szpalery drzew. A zatem planowana inwestycja jest niezgodna z § 10 ust. 3 pkt 1 lit. c) ww. Miejscowego planu. Spółka A. Sp. z o.o. w W. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ulicy Struga, zatwierdzonego uchwałą nr IX/184/03 Rady Miasta Szczecina z dnia 22 września 2003 r. pomimo braku istnienia przesłanek uzasadniających wydanie tego rozstrzygnięcia, 2. art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie, w tym zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi obowiązującymi na terenie jej lokalizacji, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 15 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania, a ponadto poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, polegający na zaniechaniu przez organ odwoławczy merytorycznego rozpoznania sprawy oraz powtórzenie w całości argumentacji wynikającej z decyzji organu I instancji. Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz, na podstawie przepisu art. 135 P.p.s.a., o ewentualne uchylenie w całości decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż miejscowy plan dopuszcza instalowanie tablic i urządzeń reklamowych na terenie nim objętym, z ograniczeniami co do wielkości nośników oraz odległości między nimi. Zdaniem skarżącej nie sposób przypisać lokalizacji będącej przedmiotem postępowania cechy obszaru spełniającego funkcję użyteczności publicznej. Trudno bowiem uznać szpalery drzew za obszar o szczególnym znaczeniu dla społeczności miejskiej, w szczególności z uwagi na jego umiejscowienie na obrzeżach miasta, tuż przy drodze wyjazdowej. Zastosowana przez organ szeroka interpretacja, kwalifikująca wszelkie elementy zieleni znajdujące się w granicach miasta jako zieleni wypełniającej przestrzeń użyteczności publicznej jest - w ocenie skarżącej - zbyt daleko idąca, prowadzi bowiem do wniosku, iż każdy element zielony znajdujący się w granicach obowiązywania miejscowego planu spełnia tę funkcję. Tym samym niemalże uniemożliwia wykorzystywanie przestrzeni publicznej do celów inwestycyjnych, w tym świadczenia usług reklamowych. W ocenie skarżącej, powyższe okoliczności wskazują na błędne przyjęcie przez organ I instancji, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami planistycznymi, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisu art. 35 ust. 3 prawa budowlanego i jednoczesnego niezastosowania ust. 4 tego przepisu, pomimo spełnienia przez skarżącą wszystkich przestanek niezbędnych do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła również, iż rozpatrując odwołanie Wojewoda ograniczył się jedynie do powtórzenia błędnej argumentacji przedstawionej w decyzji organu I instancji, pomijając argumentację skarżącej przedstawioną w odwołaniu. Tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, nakazującą organowi odwoławczemu ponowne rozpoznanie całej sprawy oraz merytoryczne oraz własne odniesienie się do twierdzeń strony wnoszącej odwołanie. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", stosownie do którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego (lit. a) lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (lit. c). Z kolei, jak stanowi art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję ostateczną jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 P.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami wskazanymi w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 879/07, Lex nr 488027). Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oparta została na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, co powoduje konieczność jej uchylenia. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) – dalej "ustawa", zgodnie z którym: " Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;". Mając na uwadze powyższy przepis stwierdzić należy, że w celu wyjaśnienia sprawy i oceny dopuszczalności lokalizacji, tak jak w przedmiotowym przypadku nośnika reklamowego, wymagane jest podjęcie przez organ takich działań w materii ustaleń faktycznych, które doprowadzą do zebrania pełnego i nie budzącego wątpliwości materiału dowodowego oraz przedstawienia stronie ustalonego w ten sposób stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu decyzji. Powinnością organu jest przecież wypełnienie postulatu prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nałożył przy tym na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 K.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 80 K.p.a., zawarta jest podstawowa zasada postępowania dowodowego (zasada swobodnej oceny dowodów), która ma na celu nieograniczanie organu, żadnymi przepisami, co do oceny wartości poszczególnych rodzajów dowodów, aby ten organ mógł swobodnie, tj. z własną oceną wyników postępowania dowodowego, ustalić w danej sprawie stan faktyczny (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. CH. Beck, Wydanie 11, Warszawa, 2011r., str. 349). Regulacja ta nie oznacza, że organ może dowolnie operować materiałem dowodowym, którym dysponuje, gdyż jest to uznane za praktykę niedopuszczalną w procesie administracyjnym. Posługując się stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazać należy, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w dowolną, musi być dokonana, zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – nakazuje się opierać na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy (por, wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1523/10, opubl. w Lex nr 821570). Zachowanie omawianych wymogów ma w szczególności znaczenie, gdy chodzi o decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy. Argumentacja organów powinna być przekonująca i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 96/10, opubl. w LEX nr 952870). Przedstawionych wyżej gwarancji procesowych, nie dopełnił w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji, jak i rozpatrujący odwołanie Wojewoda . Z całokształtu akt sprawy nie wynika bowiem czy faktycznie przyjęte przez organy miejsce umieszczenia projektowanej reklamy mieści się w granicach terenu elementarnego oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Ulicy [...] " w S. symbolem [...] W szczególności w aktach brak jest wyrysu z rysunku planu miejscowego, który potwierdzałby przyjętą przez organy lokalizację reklamy w odniesieniu do ustaleń planu. Wskazać również należy, że wymogów przekonywującego udokumentowania miejsca posadowienia projektowanej reklamy nie spełniają znajdujące się w aktach sprawy odręczne szkice ołówkowe. Oprócz tego, że nie wiadomo kto je sporządził i na jakiej podstawie, to są one mało czytelne i nie odnoszą się do ustaleń planu miejscowego. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie z akt nie tylko powinno jednoznacznie wynikać, że miejsce planowanej inwestycji mieści się w granicach terenu elementarnego oznaczonego symbolem [...] lecz również dokładnie, w którym punkcie tego terenu, skoro według organów wnioskowana lokalizacja nośnika znajduje się pomiędzy szpalerem drzew oraz na tle [...] . Ponadto wskazane ostatnio okoliczności również powinny być potwierdzone stosownymi dowodami, jak na przykład oględzinami wnioskowanego miejsca posadowienia nośnika reklamowego, dodatkowo podartego dokumentacją fotograficzną. Tak zgromadzony materiał dowodowy nie wzbudzałby wątpliwości co do miejsca ustawienia projektowanego nośnika reklamowego oraz pozwoliłby na zweryfikowanie czy jego umiejscowienie faktycznie planowane jest wśród i na tle zieleni publicznej. Organ powinien usunąć wykazaną wątpliwość miejsca umieszczenia reklamy w pasie drogowym ul. [...] w S. , tak aby nie budziło wątpliwości, czy sprawa rozpoznana została w oparciu o właściwe przepisy prawa, w tym przypadku ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Reasumując należy stwierdzić, że dostrzeżone w tejże sprawie, wady postępowania administracyjnego, w zakresie ustaleń faktycznych, poczynionych przez organ I instancji stanowią o naruszeniu art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej zaś sytuacji przyjęte, niewynikające z materiału dowodowego, ustalenia Wojewody powodują tożsame wnioski o naruszeniu ww. przepisów postępowania w postępowaniu odwoławczym, w tym art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Naruszenia te, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., obligują Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, wydanych w sprawie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym. Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, a następnie podda go własnej ocenie i umożliwi stronie czynny udział w tym postępowaniu, aby doprowadzić do bezspornego określenia miejsca lokalizacji reklamy, o którym mowa we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] r. Mając zaś na uwadze, iż powodem uchylenia decyzji obu instancji były naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, powinnością organu będzie również ponowne ustosunkowanie się do kwestii materialnoprawnych, co oczywiście może nastąpić dopiero po uprzednim usunięciu dostrzeżonych wad postępowania administracyjnego w tejże sprawie. W szczególności, jeżeli w wyniku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego potwierdzona zostanie lokalizacja projektowanej reklamy na tle [...] , to organ powinien przekonywująco uzasadnić swoje stanowisko, w kontekście definicji zawartej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Ulicy [...] " w S. , dlaczego [...] uznał za teren zorganizowanej zieleni publicznej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.