IV SA/Po 836/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie M. R. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na terenie działki nr [...] oraz w granicy z działkami nr [...], położnych w G. przy ul. [...], gmina J.. Wnioskodawczyni wskazując na art. 156 §1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2016, poz. 23 – dalej k.p.a.) zarzuciła, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie tj. J. R. (męża wnioskodawczyni), który zmarł w dniu 1 stycznia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 157 §1 i 2, art. 158 §1 w zw. z art. 156 §1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] W uzasadnieniu decyzji, powołując się na orzecznictwo wskazano, że przesłanie decyzji określonej osobie nie jest w każdej sytuacji uznawane za skierowanie do niej decyzji w rozumieniu art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. Skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący sytuacji prawnej. Wobec tego śmierć osoby, likwidacja jednostki organizacyjnej, czy też inne powody utraty legitymacji prawnej strony lub od początku błędne przyjęcie, że dany podmiot jest stroną nie powinny stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o ile decyzja ta nie kształtuje w sposób wiążący sytuacji prawnej takiego podmiotu. Skierowanie decyzji do strony, należy interpretować jako sytuację, w której z danej decyzji wynikają dla takiej strony określone prawa bądź obowiązki materialnoprawne. W sytuacji natomiast, gdy decyzja nie reguluje praw danej strony, to jej skierowanie do osoby zmarłej stanowi niewątpliwie wadę postępowania, ale nie jest to rażące naruszenie prawa. Mając zatem na względzie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jedynie inwestorowi umożliwia wszczęcie kolejnej procedury w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, a pozostałe osoby co do zasady nie uzyskują w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy żadnych uprawnień Kolegium uznało, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, nie będącej wnioskodawcą, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się M. R. i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podtrzymała wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując że decyzja została skierowana do osoby zmarłej, a nie do jej następców prawnych. Skarżąca zarzuciła również, iż zaskarżona decyzja jest lakoniczna i nie spełnia wymogów z art. 107 §3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...], utrzymało własną decyzję mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z akt sprawy wynika, że M. R. czynnie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 o ustaleniu warunków zabudowy i w toku tego postępowania nie podnosiła nieprawidłowości polegających na pominięciu następców prawnych po zmarłym J. R.. Kolegium na podstawie rozdzielnika zawartego w aktach sprawy stwierdziło, że kwestionowana decyzja została skierowana do inwestorów H. i J. U. oraz właścicieli nieruchomości graniczących z terenem inwestycji (M. R., D. M., H. M., D. S., R. S., A. M. i Z. M.). Wobec powyższego stawiane we wniosku żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie tj. zmarłego w dniu 1 stycznia 2007r. J. R. jest bezzasadne, a co za tym idzie nie może stanowić podstawy eliminacji decyzji z obrotu prawnego z mocy art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. M. R. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2016r. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 107 § 1 kpa, polegające na nie oznaczeniu stron postępowania oraz brak możliwości zweryfikowania prawidłowości ustalenia stron postępowania. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., polegające na nie ustaleniu stanu faktycznego tj. na nie ustaleniu następców prawnych J. R. i nie doręczeniu im decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej naruszono również art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) w związku z § 3 - § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie) polegające w istocie na wydaniu decyzji, której treść pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisów prawa. Uzasadniając naruszenie przepisów rozporządzenia skarżąca wskazała na nie wyznaczenie wokół działki nr [...] obszaru analizowanego i nie przeprowadzeniu na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., nie wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy (w decyzji mowa jest o nieprzekraczalnej linii zabudowy, której wbrew zapisowi zawartemu w pkt 2 decyzji nie określono w żaden sposób na jakimkolwiek załączniku), nie wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, bezpodstawne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej wynoszącej maks. 12 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) maks. 3,70 m; nie ustalenie wysokości głównej kalenicy i jej kierunku w stosunku do frontu działki i sporządzenie załączników do decyzji, w istocie bez wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca zarzuciła również naruszenie 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 52 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., polegające na nie wezwaniu wnioskodawcy (inwestora) do usunięcia nieprawidłowości (braków) we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który nie spełniał wymagań określonych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności art. 52 ust. 2 pkt 2b ustawy. W skardze zarzucono również naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. polegające na nie powierzeniu sporządzenia projektu decyzji osobie uprawnionej (z treści decyzji, ani z treści załączników do decyzji nie wynika, iżby projekt decyzji sporządził profesjonalista) oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p., polegające na nie ustaleniu wystarczającego uzbrojenia dla zamierzenia budowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że podnoszone w niej naruszenia prawa nie były przedmiotem oceny w postępowaniu przed Kolegium Wskazano przy tym na fakt, iż żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło eliminacji z obrotu decyzji organu I instancji z powodu skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Skoro zatem we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji została wskazana podstawa z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a., to zdaniem Kolegium nie było podstaw do prowadzenia z urzędu postępowania w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., tj. badania decyzji Burmistrza J. pod względem ewentualnego naruszenia przepisów u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2016r., odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na terenie działki nr [...] oraz w granicy z działkami nr [...], położnych w G. przy ul. [...], gmina J.. Wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Z uwagi na doniosłość zasady trwałości decyzji zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Zgodnie z art.156 §1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z uwagi na fakt, że skarżąca podniosła zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji dotyczącej decyzji Burmistrza J. z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy wskazać należy , że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Należy przy tym podkreślić, że organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym bada wyłącznie tę okoliczność, czy kwestionowana decyzja administracyjna obarczona jest wadami prawnymi ściśle określonego rodzaju, wymienionymi w art.156 § 1 k.p.a. (wady kwalifikowane). Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest bowiem wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu, nawet gdyby uchybienie to niosło by za sobą istotne konsekwencje. W tym miejscu należy wskazać, że przesłanka rażącego naruszenia prawa obejmować może także kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania. Należy jednak stwierdzić, że w odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu tylko wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Sytuacja taka może wystąpić wówczas, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych) czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych - por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53, por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281). Mając powyższe na uwadze, odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu upatrującego przesłankę stwierdzenia nieważności w nie oznaczeniu stron postępowania, przez co skarżąca zarzuca brak możliwości zweryfikowania prawidłowości ustalenia stron postępowania, wskazać należy, że nie jest to zarzut podlegający rozpoznaniu w trybie nieważnościowym, lecz ewentualnie w trybie wznowienia postępowania na wniosek uprawnionych (pominiętych) podmiotów. Powyższa konstatacja jest konsekwencją sformułowania przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych i będących tego konsekwencją odmiennych przesłanek uruchomienia każdego z nadzwyczajnych trybów postępowania. Inne są bowiem przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a inne uchylenia wadliwej decyzji w drodze wznowienia postępowania. Nadzwyczajne tryby postępowania - w przeciwieństwie do zwyczajnych – powodują zatem, że organ kontrolujący uprawniony jest jedynie do zbadania, czy wystąpiła konkretna przesłanka wskazana przez wnioskodawcę, bądź przesłanki w przypadku art. 156 § 1 kpa, a więc innych naruszeń prawa nie może brać pod uwagę. Tym niemniej, stwierdzić należy, że Kolegium prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na terenie działki nr [...] oraz w granicy z działkami nr [...], położnych w G. przy ul. [...], gmina J., nie dokonało pełnej kontroli decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w zakresie wystąpienia innych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, w tym w szczególności z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ administracji nie jest bowiem związany zakresem wniosku, a prawidłowo przeprowadzone postępowanie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to postępowanie, w którym organ administracji zbada czy decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016r. sygn. akt II OSK 1603/14 publ. na www.cbois.nsa.gov.pl). Mając zatem na uwadze zakres kontroli decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania nieważnościowego, stwierdzić należy że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie oceniło decyzji o warunkach zabudowy objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w świetle wszystkich przesłanek z art. 156 §1 k.p.a. Organ skupił się bowiem wyłącznie na kwestii doręczenia decyzji osobie zmarłej. Lakoniczność przeprowadzonej kontroli przeprowadzonej przez organ w trybie nieważnościowym, przy uwzględnieniu okoliczności, iż już we wniosku wskazano na naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., co zostało przez Kolegium pominięte, z uwagi na istotne znaczenie tychże kwestii dla końcowego rozstrzygnięcia, powoduje że zasadnym jest uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Ponownie prowadząc postępowanie Kolegium oceni decyzję Burmistrza J. o warunkach zabudowy w zakresie rażącego naruszenia prawa, w tym w szczególności przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia. Organ dokonując oceny wystąpienia w sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności dokona zatem m.in oceny wskazanych w skardze naruszeń przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 - § 9 rozporządzenia, oraz art. 52 w zw. art. 64 ust. 1, art. 60 ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. Na obecnym etapie postępowania przedwczesną byłoby bowiem dokonywanie tejże oceny przez Sąd. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. oraz § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).