II OSK 1239/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1860/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewydania decyzji w terminie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1860/16, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 2 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 6.500 zł z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. Organ administracji ustalił, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 15 kwietnia 2011 r., a decyzja wydana [...] lipca 2011 r. Postępowanie trwało więc 90 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 13 dni. Ustalając okres zwłoki organ administracji uznał, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 12 dni przeznaczone na uzgodnienia decyzji z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. i Zarządem Dróg Powiatowych w O. W tym zakresie stwierdzono, że pisma zawierające wystąpienia o uzgodnienia nadano w urzędzie pocztowym 10 czerwca 2011 r., zaś przez organy współdziałające w wydaniu decyzji zostały one odebrane 13 czerwca 2011 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. uzgodnił decyzję pismem z 14 czerwca 2011 r., które do Urzędu Gminy w O. wpłynęło 16 czerwca 2011 r. Zarząd Dróg Powiatowych w O. pismem z 22 czerwca 2011 r., które tego samego dnia wpłynęło do Urzędu Gminy w O., poinformował, że z uwagi na lokalizację inwestycji poza pasem drogowym drogi powiatowej, nie może zająć stanowiska w sprawie. W ocenie Wojewody [...], do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresu od dnia następnego po nadaniu pism zawierających wystąpienie o uzgodnienie do dnia wpływu uzgodnienia do organu załatwiającego sprawę lub wystąpienia dorozumianego uzgodnienia. W przypadku konieczności dokonania więcej niż jednego uzgodnienia należy uwzględniać daty krańcowe. Uwzględniając wskazane okoliczności Wojewoda uznał, że nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 12 dni od 11 czerwca 2011 r. do 22 czerwca 2011 r., kiedy to do Urzędu Gminy w O. wpłynęło pismo Zarządu Dróg Powiatowych w O. z 22 czerwca 2011 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] maja 2016 r., na skutek zażalenia Wójta Gminy O., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. Przyjął jednakże, że zwłoka w załatwieniu sprawy wyniosła 17 dni. Organ odwoławczy, podzielając zasadnicze elementy ustaleń organu pierwszej instancji uznał, że nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 6 dni od 11 czerwca 2011 r. do 16 czerwca 2011 r. przeznaczone na uzgodnienie projektu decyzji jedynie przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., a także dwa dni w związku z tym, że ostatni dzień terminu przypadał na sobotę. Zdaniem Ministra, nie można odliczyć okresu uzgodnienia projektu decyzji z Zarządem Dróg Powiatowych w O., gdyż dla tej inwestycji takie uzgodnienie nie było wymagane. W związku z tym kara z tytułu niewydania decyzji w terminie powinna wynieść 8.500 zł, ale organ odwoławczy nie mógł orzec na niekorzyść strony odwołującej się. Jakkolwiek bowiem organ pierwszej instancji naruszył art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w ocenie Ministra, nie było to rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 139 k.p.a. W skardze skarżący twierdził, że nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy termin wyznaczony przez organ administracji stronom postępowania na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. Zarzucił także naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zanegowanie ustaleń faktycznych Wojewody odnoszących się do podlegających odliczeniu terminów na dokonanie określonych czynności, co spowodowało wadliwe określenie liczby dni zwłoki w wydaniu decyzji. W ocenie skarżącego, zwłoka wyniosła 13 dni, jak prawidłowo ustalił to Wojewoda. Zarzucił również naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwie przyjęcie, że dotknięty brakami formalnymi wniosek inwestora zainicjował postępowanie lokalizacyjne, a w konsekwencji, że termin na wydanie decyzji rozpoczął swój bieg 16 kwietnia 2011 r. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organu odwoławczego. Uznał, że "uzupełnienie" w czerwcu 2011 r. wniosku o załącznik graficzny nie miało wpływu na ustalenie początku terminu załatwienia sprawy, ani też nie pozwoliło na odliczenie od 65-dniowego terminu okresu związanego z tym uzupełnieniem z uwagi na niedochowanie prawidłowej procedury wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych podania. W ocenie Sądu, Wójt Gminy O. nie powiadomił wnioskodawcy w sposób przewidziany przepisami prawa o nieprawidłowościach we wniosku. Uczynił to ustnie (telefonicznie), bez udokumentowania tego faktu. Zatem, jakkolwiek od ustawowego terminu 65 dni na wydanie decyzji należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych, to w sytuacji, gdy Wójt Gminy O. nie wezwał wnioskodawcy w sposób przewidziany prawem do uzupełnienia wniosku, brak było podstaw do odliczenia od ustawowego terminu, w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, okresu związanego z uzupełnieniem podania o załącznik graficzny – mapę. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że z akt sprawy – w szczególności z obwieszczenia z 9 czerwca 2011 r. – wynika, że postępowanie lokalizacyjne zostało wszczęte w dniu 15 kwietnia 2011 r. na wniosek Gminy Miejskiej w O. Nie ma zatem podstaw, by podnosić inną datę zainicjowania postępowania lokalizacyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: - art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3, art. 63 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie stanowiska Ministra, który dokonał wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie daty wszczęcia postępowania lokalizacyjnego w następstwie dokonania wadliwej oceny skutków sprecyzowania przez inwestora pierwotnego wniosku oraz usunięcia jego braków formalnych, - art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie rozstrzygnięcia Ministra, pomimo niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zbadania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji poczynienia błędnych ustaleń faktycznych dotyczących okresów niepodlegających wliczeniu do dopuszczalnego czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, odnoszących się do opóźnień powstałych z winy strony (np. okresu uzupełnienia przez inwestora wniosku lokalizacyjnego), - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że okres uzupełnienia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowił okresu opóźnienia powstałego z winy strony, zaś 7-dniowy termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe zastosowanie, bowiem decyzja lokalizacyjna została wydana w ustawowym terminie. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły w sprawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegający na przyjęciu, że siedmiodniowy termin wyznaczony stronom postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. wraz z okresem niezbędnym na doręczenie korespondencji nie jest terminem przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy, nie jest więc zasadny. Kolejne zagadnienie przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczy prawnej oceny – w kontekście art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – faktu, że inwestor w czerwcu 2011 r. złożył mapę sytuacyjno-wysokościową. W tym zakresie należy podzielić stanowisko organów, że fakt ten nie ma żadnego znaczenia dla oceny zachowania przez Wójta Gminy O. terminu do załatwienia sprawy. Okoliczność, że do wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie załączono mapy sytuacyjno-wysokościowej nie spowodowała żadnych dodatkowych czynności organu właściwego do załatwienia tej sprawy administracyjnej, w szczególności zmierzających do usunięcia tego braku. Z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy O. nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku. Inwestor brak wniosku uzupełnił z własnej inicjatywy. Ponadto organ uznał, że wniosek jest zupełny dopiero po dołączeniu mapy sytuacyjno-wysokościowej, o czym świadczy uczyniona dopiero w dniu 9 czerwca 2011 r. adnotacja o treści "wniosek kompletny". W świetle tych okoliczności niezasadna jest argumentacja skarżącego kasacyjnie, oparta na tezie, że niekompletny wniosek nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego i w związku z tym termin do załatwienia sprawy powinien rozpocząć bieg dopiero po jego uzupełnieniu. Po pierwsze, w świetle art. 61 § 3 k.p.a., brak podstaw do przyjęcia, aby podanie, które nie spełnia ustawowych wymogów, nie powodowało wszczęcia postępowania; po drugie, winę za to, że wniosek posiadał braki ponosi także Wójt Gminy O., który nie podjął czynności zmierzających do uzupełnienia wniosku. W związku z tym zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 3, art. 63 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powiązany z uzupełnieniem wniosku w czerwcu 2011 r., nie jest zasadny. Zaznaczyć należy, że ustalając okres zwłoki Wójta Gminy O. w liczbie 17 dni Minister uznał, że termin na wydanie decyzji upływał z dniem 25 czerwca 2011 r., tj. w sobotę i dlatego, w myśl art. 57 § 4 k.p.a., odliczył od 65 dni 2 wynikające z tej okoliczności. Tymczasem ustawowe 65 dni na wydanie decyzji lokalizacyjnej upłynęło 19 czerwca 2011 r., tj. w niedzielę, i dlatego odliczeniu – na podstawie art. 57 § 4 k.p.a. – podlegał tylko 1 dzień, a zatem zwłoka w wydaniu decyzji wynosiła 18 dni, co jednak nie mogło mieć znaczenia dla oceny przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia z uwagi na art. 134 § 2 p.p.s.a. Uwzględniając wskazane okoliczności uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.