IV SA/Wa 1995/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. i J. Z. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących A. Z. i J. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak; [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] wydał w dniu [...] września 2014 r. w/w decyzję Nr [...], znak: [...]. Na skutek wniesionych od niej odwołań, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], zwaną dalej "decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju" uchylił w części i w tym zakresie odmówił wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W dniu 14 grudnia 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęło pismo Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], przekazujące pismo A. Z. i J. Z. z dnia 3 listopada 2015 r., w którym "zaskarżono" decyzję Wojewody [...]. Pismem z dnia 18 grudnia 2015 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, wezwał skarżących do określenie żądania, w drodze wskazania charakteru prawnego wniesionego podania (np. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, wniosek o wznowienie postępowania, wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji itd.). W piśmie z dnia 31 grudnia 2015 r. - stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie organu A. Z. i J. Z. wskazali, iż podanie z dnia 3 listopada 2015 r. stanowi zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], wniosek o zmianę lub uchylenie tej decyzji, jak również wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Wobec faktu, iż skarżący oprócz wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji Wojewody [...], wnieśli również m.in. o stwierdzenie nieważności tej decyzji, Minister postanowieniem z dnia [...] marca 2016r., znak: [...], zwanym dalej "postanowieniem Ministra", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody [...]. A. Z. i J. Z. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Ministra. Organ ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem postanowienia. Minister podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu wobec uznania, iż w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody [...]. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 a § 1 kpa organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wydanie takiego postanowienia jest poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w którym bada się kwestie formalne dopuszczalności wniosku. Badanie przyczyn uchylenia lub zmiany aktu administracyjnego, ujętych w art. 155 kpa, następuje dopiero po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania następuje w przypadku, gdy organ w postępowaniu wyjaśniającym ustali, że nie zaistniały przesłanki podmiotowe, tj. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, bądź podmiot ten nie posiada zdolności prawnej lub gdy istnieją inne przeszkody prawne, ustanowione w ustawach odrębnych, wykluczające prowadzenie postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody [...]. Organ wskazał, na ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym przy zbiegu różnych trybów nadzwyczajnych w postępowaniu administracyjnym w pierwszej kolejności powinno być zakończone postępowanie o stwierdzenie nieważności, następnie postępowanie wznowieniowe, na końcu postępowanie o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje bowiem tę decyzję z obrotu prawnego, w związku z czym bezprzedmiotowe staną się postępowania w innych trybach nadzwyczajnych, w tym w trybie wznowienia postępowania. Podobnie uchylenie decyzji na skutek wznowienia uczyni bezprzedmiotową jej weryfikację w innym trybie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2007 r.( sygn. akt III SA/Wa 614/07, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2053/13). Tym samym wskazał, że zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym przez Ministra, który w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił, iż skoro skarżący oprócz wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji Wojewody [...], wnieśli również m.in. o stwierdzenie nieważności tej decyzji, organ nadzoru miał obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia/zmiany decyzji z uwagi na pierwszeństwo postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Wskazano także, że decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], Minister, po rozpatrzeniu wniosku A. Z. i J. Z., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Jednakże wobec wniesienia przez A. Z. oraz J. Z. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją (data wpływu do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa - 8 kwietnia 2016 r.), decyzja ta nie stała się ostateczna. Uwzględniając zatem prowadzone obecnie przez Ministra postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] - jako trybu mającego pierwszeństwo przed innymi trybami nadzwyczajnymi - obowiązkiem organu była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody [...]. Na niniejsze postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli A. Z. i J. Z. Wskazali, że podtrzymują dotychczasowe stanowisko, że decyzja Wojewody [...] zawiera rażące błędy i uchybienia w stosunku do nieruchomości nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]. Podnieśli, że działka ta do przejęcia pod realizację inwestycji drogowej została wyznaczona niezgodnie z obowiązującymi zasadami sztuki geodezyjnej. Wyznaczenie dwóch punktów mających określić wielkość przejmowanej działki narusza własność prywatną. Podkreślili, że zwracali się do Dyrekcji [...] w [...] oraz Wojewody [...] o dokonanie ponownego pomiaru działki gdyż obszar wyznaczony do przejęcia jest błędnie wyznaczony. Cyfry naniesione na mapie przez geodetę są zgodne natomiast niezgodny jest stan faktyczny w terenie, ale bezskutecznie. Wskazali , że do dnia wniesienia skargi nie został sporządzony operat szacunkowy określający wycenę nieruchomości co narusza art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Wojewoda [...] za pośrednictwem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział ksiąg Wieczystych żąda zgody na zmianę zapisów w księgach wieczystych co jest niezgodne z obowiązującym prawem własności. Podkreślili, że czują się bardzo pokrzywdzeni faktem, że nikt nie widzi nieprawidłowości w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona w tym przypadku kontrola dotyczy jedynie rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie zmiany lub uchybienia decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak; [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: [...]. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Podstawę prawną objętego skargą rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej "k.p.a.", zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. dana osoba występuje w interesie innej osoby), zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie wniesie osoba, która nie posiada zdolności do czynności prawnych; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie Minister uznał, iż skoro skarżący oprócz wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji Wojewody [...], wnieśli również m.in. o stwierdzenie nieważności tej decyzji, organ nadzoru miał obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia/zmiany decyzji z uwagi na pierwszeństwo postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Wskazać jednak należy, że okoliczność wszczęcia przez organ z wniosku skarżących postępowania nieważnościowego, które jak słusznie wskazał organ, z uwagi na skutki jakie wywołuje (ewentualna eliminacja decyzji z mocą ex tunc) ma pierwszeństwo nad innymi trybami nadzwyczajnymi, nie uzasadnia jednak odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji. Z przywołanego przez Ministra orzecznictwa sądowego wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że przy zbiegu różnych trybów nadzwyczajnych w postępowaniu administracyjnym w pierwszej kolejności powinno być zakończone postępowanie o stwierdzenie nieważności, następnie postępowanie wznowieniowe, na końcu postępowanie o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje bowiem tę decyzję z obrotu prawnego, w związku z czym bezprzedmiotowe staną się postępowania w innych trybach nadzwyczajnych, w tym w trybie wznowienia postępowania. Podobnie uchylenie decyzji na skutek wznowienia uczyni bezprzedmiotową jej weryfikację w innym trybie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2007 r.( sygn. akt III SA/Wa 614/07, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2053/13). Nie oznacza to jednak, że w przypadku gdy toczy się postępowanie nieważnościowe właściwy organ nie może wszcząć postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia, czy też wznowienia objętej tym postępowaniem decyzji. Postępowania te toczą się bowiem od siebie niezależnie, a co istotne oparte są na ocenie innych przesłanek. Ich wzajemne oddziaływanie następuje dopiero w sytuacji wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w jednym bądź drugim trybie. Przy czym, jak wskazano powyżej pierwszeństwo ma postępowanie nieważnościowe, następnie wznowieniowe, a w dalszej kolejności w zakresie zmiany lub uchylenia decyzji. Tym samym w rozpoznawanej sprawie, organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia w/w decyzji z tej przyczyny, że toczy się postępowanie nieważnościowe. Okoliczność ta nie stanowi bowiem "innej uzasadnionej przyczyny odmowy postępowania ", o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. Oznacza to, że wydane przez Ministra postanowienia naruszają art. 61 a § 1 k.p.a. , co uzasadniało konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano w oparciu o art. 210 § 2 w/w ustawy.