II SAB/Wa 425/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A.Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – Skarżący A. Z. pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., powołując się na art. 2 art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz na art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez odpowiedzenie na następujące pytania: 1) Jakiej liczby pracowników wymagało każdorazowe udostępnienie informacji publicznej poprzez wnioskowane kopie ewidencji i postanowień przez PINB za wskazany we wniosku okres czasu? 2) Jaki był łączny czas pracy wymagany do udostępnienia informacji publicznej na każdy wniosek odnośnie kopii posiadanych rejestrów? 3) Co oznacza stwierdzenie, że przygotowanie informacji do udostępnienia następowało w czasie nie kolidującym z pełnionymi obowiązkami? 4) Czy pracownicy przygotowujący informacje publiczną do udostępnienia na wniosek pracowali w czasie godzin pracy czy też poza godzinami pracy? 5) Czy pracownicy dokonujący tych czynności pracowali w ramach wypłacanego wynagrodzenia czy otrzymywali dodatkowe wynagrodzenie z tytułu wykonywania tych dodatkowych czynności? Jednocześnie wniósł, aby żądaną informację Informacji udzielić w formie pisemnej w terminie 14 dni od dnia wpływu niniejszego wniosku poprzez jej przesłanie na adres wnioskodawcy wskazany we wniosku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. pismem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] odpowiedział skarżącemu, że żądane informacje publiczne nie podlegają udostępnieniu, ponieważ nie zawierają się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, określonej w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2016 r., skarżący wskazał na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. w udzieleniu mu informacji na wniosek z dnia [...] stycznia 2016 r. i zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia powyższego wniosku oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu natomiast powołał się na opisany powyżej stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że skarżący złożył do organu łącznie 20 wniosków w zakresie udostepnienia rejestrów decyzji i postanowień w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś udostępniając skarżącemu powyższej informacji, nie prowadzono do dnia 22 stycznia 2016 r. szczegółowych statystyk w zakresie przez niego wskazanym we wniosku, a pierwszy wniosek wpłynął do organu w dniu 30 grudnia 2014 r. i nie sposób odtworzyć wszystkich okoliczności. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko i zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej, podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). Zatem spełniona została przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W., jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jednakże sformułowanie i zredagowanie wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. jest na tyle nieprecyzyjne i niepełne, że uniemożliwia Sądowi prawidłowe zweryfikowanie zakresu żądania skarżącego A. Z. i ustalenia, czy została wypełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. Otóż w pkt 1) żąda on odpowiedzi na pytanie: "Jakiej liczby pracowników wymagało każdorazowe udostępnienie informacji publicznej poprzez wnioskowane kopie ewidencji i postanowień przez PINB za wskazany we wniosku okres czasu?", jednakże nigdzie nie podaje w tymże wniosku, "wskazany (...) okres czasu", jak i o jakie wnioskowane kopie ewidencji i postanowień mu chodzi. Z kolei w pkt 2 oczekuje odpowiedzi na pytanie: "Jaki był łączny czas pracy wymagany do udostępnienia informacji publicznej na każdy wniosek odnośnie kopii posiadanych rejestrów?", lecz nigdzie nie podaje, ile tych wniosków było, czy np. dotyczyło to jego wniosków, bądź też wszystkich wniosków złożonych do organu. Co zaś się tyczy pkt. 3, to skarżący wyczekuje odpowiedzi na pytanie: "Co oznacza stwierdzenie, że przygotowanie informacji do udostępnienia następowało w czasie nie kolidującym z pełnionymi obowiązkami?", chociaż nigdzie nie podaje, o jakie "stwierdzenie" mu chodzi i gdzie jest ono ewentualne zawarte. Natomiast w zakresie pkt 4 chce uzyskać odpowiedź na pytanie: "Czy pracownicy przygotowujący informacje publiczną do udostępnienia na wniosek pracowali w czasie godzin pracy czy też poza godzinami pracy?", choć nigdzie nie wskazuje, o jaki wniosek się rozchodzi, a w pkt 5 zadając pytanie: "Czy pracownicy dokonujący tych czynności pracowali w ramach wypłacanego wynagrodzenia czy otrzymywali dodatkowe wynagrodzenie z tytułu wykonywania tych dodatkowych czynności?", nie podaje, jakie czynności ma na myśli. Można domniemywać, iż ma na myśli pracę w czasie godzin pracy lub poza godzinami pracy, co zawiera pkt 4, ale nadal nie wiadomo, o jaki wniosek mu chodzi. Reasumując, tak niedokładne i charakteryzujące się brakiem dostatecznej ścisłości zadane przez skarżącego A. Z. pytania w zakresie udzielenia informacji publicznej, nie pozwalają Sądowi na skontrolowanie legalności zajętego przez organ stanowiska. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.