VIII SA/Wa 820/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. M. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: organ/[...]WINB) stwierdził, że odwołanie S. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał S. M. wykonać przebudowę dachu budynku obory, zlokalizowanej w B. nr [...] Gmina J.. [...]WINB wyjaśnił, że wg akt sprawy przesyłka z decyzją z dnia [...] maja 2016 r. została skutecznie doręczona skarżącemu w trybie tzw. doręczenia zastępczego zgodnie z art. 44 K.p.a. Organ przywołał treść tego przepisu i uznał, że z materiału dowodowego (koperta wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru) wynika, że przesyłkę z decyzją z dnia [...] maja 2016r. awizowano w dniu [...] maja 2016 r. i po raz drugi w dniu [...] czerwca 2016 r., a następnie zwrócono do nadawcy z uwagi na niepodjęcie jej w terminie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za skutecznie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 K.p.a. tj. w terminie 14 dni od daty pierwszego awizo. Z powyższego wywiódł, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. została doręczona S. M. w dniu [...] czerwca 2016 r., a to oznacza, że termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał w dniu [...] czerwca 2016 r. W tym zakresie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Nadanie zatem w placówce pocztowej w dniu [...] lipca 2016 r. odwołania od decyzji nastąpiło z uchybieniem powyższego terminu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w sytuacji kiedy nastąpił prawny skutek doręczenia, ponowne doręczenie decyzji organu I instancji, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie złożył S. M. podnosząc, że w jego ocenie odwołanie zostało złożone w terminie. Oświadczył przy tym, że jeżeli się myli to wnosi o przywrócenie terminu, gdyż decyzja z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolę tę inicjuje skutecznie wniesiona skarga. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zgodnie z art. 44 § 2 K.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia pisma w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w odwoławczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Z kolei według art. 44 § 3 K.p.a. w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W omawianych przepisach ustawodawca ustanowił domniemanie faktyczne doręczenia pisma, o ile zostały spełnione warunki w tych przepisach określone. Organ II instancji przyjmując, że takie domniemanie doręczenia pisma nastąpiło w kontrolowanej sprawie pominął, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 44 § 2 i 3 K.p.a. Na kopercie zawierającej sporną decyzję, brak jest jakiejkolwiek adnotacji doręczyciela, by nastąpiło powtórne awizowanie przesyłki (art. 44 § 3 K.p.a.), czy i gdzie (w jakim miejscu określonym w art. 44 § 2 K.p.a.) pozostawiono zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Z akt sprawy wynika natomiast, że pierwsze awizo miało miejsce w dniu [...] maja 2016 r. (adnotacja na kopercie), zaś w dniu [...] czerwca 2016 r. nie nastąpiło powtórne awizowanie przesyłki, jak przyjmuje błędnie organ odwoławczy, tylko zwrot do nadawcy z adnotacją "nie podjęto w terminie". Wątpliwe w tej sytuacji jest twierdzenie organu, że doręczenie przesyłki nastąpiło w sposób prawidłowy. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 2105/11) "procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 K.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu nie jest wykazanie przez stronę, że nie otrzymała awiza, ale zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela" (LEX nr 1403125). Innymi słowy to na organie spoczywa ciężar dowodu wskazującego na prawidłowość doręczenia zastępczego, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy proponowanej przez ustawodawcę fikcji doręczenia nie można przyjąć. Z art. 44 K.p.a. wynika bowiem, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Musi przy tym istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza i zawierać informacje o czynnościach i datach awizowania. Brak jednoznacznych i prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie skutkował stwierdzeniem naruszenia w sprawie art. 7, art. 77, art. 8 K.p.a., a także art. 44 i następnych K.p.a. W tym stanie rzeczy w oparciu o 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Rolą organu będzie zatem podjąć wszelkie możliwe działania zmierzające do ustalenia, czy poza znajdującymi się w aktach dokumentami - kopertą i odwrotem zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki - istnieją inne dowody pozwalające na wykazanie prawidłowości procesu doręczenia zastępczego. W przeciwnym wypadku [...]WINB rozpatrzy sprawę w taki sposób, by adresat pisma nie ponosił jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia pamiętając, że wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść.