II SA/Bk 669/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2016 r. numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących T. G. i M. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...].08.2016 r., o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (zwane dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...].06.2016 r. ustalająca, na wniosek Z. M., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr geod. [...] położonej w G. wraz z utwardzonym gruntem komunikacji wewnętrznej z kostki betonowej w powierzchni 3000 m2. Przebieg postępowania przedstawiał się następująco: W dniu [...].06.2014 r. Z. M. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działce [...] w G. dla inwestycji polegającej na utworzeniu nowej zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem ogrodniczym – budową budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu i urządzeń rolniczych wraz z utwardzeniem gruntu na powierzchni 3000 m2. Decyzja pozytywna dla tej inwestycji została wydana przez Wójta Gminy G. w dniu [...].10.2014 r., lecz została uchylona przez SKO w S. decyzją z dnia [...].12.2014 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy G. Sprawa ta nie została zakończona merytorycznie przez organ I instancji, bowiem Z. M. wystąpił z nowym wnioskiem z dnia [...].03.2016 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na tej samej działce o nr [...] w G., ale dotyczący innej inwestycji – budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pow. 160 m2 wraz z planem komunikacji wewnętrznej utwardzonej polbrukiem o pow. ok. 3000 m2. Decyzją z dnia [...].06.2016 r. Burmistrz Gminy G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji – realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce o nr [...] w G. W 10-ciu punktach organ określił warunki, jakie ma spełniać przyszła inwestycja. W pkt 2 określono, że w zakres inwestycji będzie wchodzić utwardzenie gruntu komunikacji wewnętrznej z kostki betonowej o pow. do 3000 m2, zaś przewidywane zagospodarowanie terenu ma być dostosowane do potrzeb zamieszkiwania zgodnie z wnioskowanym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (pkt 3 ppkt 1 decyzji). Na skutek odwołania M. i T. G. SKO w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem SKO, zostały spełnione wszystkie warunki z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p, a także uzyskano uzgodnienia stosownych instytucji w myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p., co dawało podstawę do wydania pozytywnej decyzji dla Z. M. Została sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy, która wykazała podobieństwo inwestycji do już istniejącej zabudowy, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Z analizy wynikało, że średni wskaźnik ternu zabudowy to 20 % a planowana inwestycja ma mieć tylko 1 % powierzchni zabudowanej, lecz organy uznały takie odstąpienie za dopuszczalne. Projekt decyzji organu I instancji został uzgodniony ze Starostą S. i P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (który uznał się niewłaściwym). Organ I instancji nie uzyskał pisemnych odpowiedzi w terminie 21 dni od Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a więc na mocy art. 51 ust. 1 u.p.z.p. przyjęto jako pozytywne uzgodnienia z tymi organami. Wójt uznał, że decyzja jest zgodna ze wszystkimi odrębnymi przepisami, a stanowisko to podzielił organ odwoławczy. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (podobnie jak w odwołaniu), T. i M. G. zarzucili decyzji: - naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji pozytywnej; - naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. - naruszenie § 3 pkt 3 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem. Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z decyzji SKO o nr [...] na okoliczność innego stanowiska zajętego wcześniej w kwestii utwardzenia terenu 3000 m2. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że sprzeciwiają się decyzji w tej części, w której zezwala inwestorowi na utwardzenie terenu o pow. 3000 m2. Zabetonowanie takiej powierzchni nie jest potrzebne do obsługi domu po pow. 160 m2, a inwestor ma na celu utworzyć plac do parkowania 10 tirów (których jest właścicielem), co w chwili obecnej ma miejsce na nieutwardzonym terenie i z powodu uciążliwości stanowi przyczynę niezgody zarówno ze Skarżącymi jak i Parafią Rzymsko – Katolicką, graniczącą z działką inwestora. W ocenie Skarżących, organy nie wyjaśniły funkcji utwardzenie tak dużego terenu. Nadto, inwestycja jest położona na terenie Natura 2000 oraz w obszarze Chronionego Krajobrazem "Pojezierze S.". Zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmik Województwa P., zabronione są prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu. Wg skarżących, organy nie wyjaśniły sprzeczności utwardzenia terenu o pow. 3000 m2 z przepisami odrębnymi. Zdaniem Skarżących prawdziwym zamiarem inwestora nie jest budowa domu mieszkalnego, lecz utwardzenie parkingu. Do tej pory inwestor prowadzi na terenie działki nr [...] działalność w postaci mechanicznego rąbania drzewa. Jego załadunek, przeładunek, wyładunek na tiry powoduje hałas i zanieczyszczenia środowiska w dzień i w nocy. W piśmie procesowym z dnia [...].11.2016 r. Skarżący donieśli, dołączając zdjęcia, że Z. M. podjął już czynności utwardzania parkingu, podając kłamliwie do miejscowej prasy, że Sąd Administracyjny "odrzucił skargę sąsiadów". Skarżący załączyli postanowienie z dnia [...].11.2016 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., który wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce o nr geod. [...] położonej w D. gm. G. Z pisma procesowego z dnia [...].11.2016 r. złożonego przez pełnomocnika uczestnika postępowania Z. M. wynika, że skarga jest niezasadna ponieważ zostały spełnione wszelkie wymogi prawne dla wydania decyzji pozytywnej. Słusznie Wójt Gminy G. stwierdził, że "nie może rozstrzygać o przypuszczalnym wykorzystaniu utwardzonego gruntu przez inwestora". Natomiast utwardzony grunt należy zaliczyć do "urządzeń budowlanych" tak jak inne urządzenia techniczne, związane z budynkiem mieszkalnym, którego budowa wymaga zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę. Natomiast zdaniem uczestnika, nie zostały naruszone zaskarżoną decyzją żadne przepisy odrębne o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę, SKO w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy pamiętać o ratio legis tego przepisu- mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pozytywna decyzja, ustalająca warunki zabudowy może być wydana, jeżeli przyszła inwestycja spełniać będzie wszystkie warunki o jakich stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi m.in. z ustawą z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.). Celem postępowania w sprawie niniejszej była ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna?. W sprawie została sporządzona analiza terenu w formie graficznej i pisemnej (będąca załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].06.2016 r.) z której wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi, co oznaczałoby podobieństwo planowanej inwestycji do już istniejącej czyli mieszkaniowej. Jednakże istotą sporu między inwestorem a skarżącymi nie jest budowa, przez Z. M. budynku mieszkalnego na działce nr [...], ale sposób zagospodarowania działki poprzez jej utwardzenie na powierzchni do 3000 m2. W ocenie Sądu, jest to kwestia która nie została dostatecznie wyjaśniona przez organy, które naruszyły tym samym przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.pa.a. Zdaniem Sądu, mówiąc o kontynuacji funkcji zabudowy na danym terenie należy mieć na względzie nie tylko posadowienie budynku na określonej działce, ale należy ocenić sposób zagospodarowania całego terenu na którym ma powstać budynek mieszkalny. Kontynuacja funkcji, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może ograniczyć się do jednego elementu na danym terenie, choćby do najważniejszego - budynku mieszkalnego, z pominięciem celu jakiemu ma służyć teren wokół tego budynku. Działka inwestora jest bardzo duża, liczy bowiem 1.8436 ha. Jak wynika ze zdjęć dołączonych przez p. G. (k.67-71 akt sądowych), a nie kwestionowanych przez inwestora, na działce nr [...] jest prowadzona działalność gospodarcza o czym świadczą usypiska wiórów drzewnych, stojące samochody ciężarowe z przyczepami, koparka. Organy obu instancji bezkrytycznie potraktowały tę część wniosku inwestora, który twierdzi, że utwardzenie terenu o pow. 3000 m2 ma służyć przyszłym potrzebom komunikacyjnym dla budynku mieszkalnego o pow. 160 m2. W pkt 2 ppkt 3 oraz w pkt 3 pkt 1 decyzji organu I instancji zaznaczono, że utwardzenie gruntu komunikacji wewnętrznej z kostki betonowej o pow. do 3000 m2 jest Zagospodarowaniem terenu "dostosowane do potrzeb zamieszkania, zgodnie z wnioskowanym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Widząc obecne zagospodarowanie terenu służące innym celom niż mieszkaniowe, organy powinny wnikliwie wyjaśnić, m.in. poprzez przesłuchanie inwestora, w jaki sposób ma odbywać się komunikacja z drogi dojazdowej do przyszłego budynku mieszkalnego, dlaczego ta wielka część terenu ma być utwardzona i w jaki sposób ma to służyć celom komunikacyjnym przyszłej inwestycji. Nie jest wykluczone, że inwestor zmierza do obejścia prawa w ten sposób, że jego głównym ( a nie pobocznym celem) jest uzyskanie pozwolenia na utwardzenie tak wielkiego terenu, nie związanego z przyszłą budową domu jednorodzinnego. Pośpiech inwestora wyrażający się w rozpoczęciu robót ziemnych, plantowaniu terenu i zwiezieniu płyt betonowych (które nie są wnioskowanym polbrukiem!) został zakończony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].11.2016 r. o wstrzymaniu robót budowlanych utwardzenia terenu, jako podjętych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Mając na względzie powyższe okoliczności faktyczne, organ I instancji kierując się zasadą prawdy obiektywnej, swobodnej oceny (nie dowolnej) dowodów, po uzupełnieniu materiału dowodowego, podejmie stosowną decyzję w przedmiocie załatwienia wniosku inwestora z dnia [...].03.2016 r oceniając przy tym prawdziwe intencje inwestora pod kątem kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu dla celów mieszkalnych przyszłego budynku jednorodzinnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Następną kwestią nie wyjaśnioną przez organy obu instancji jest spełnienie przez przyszłą inwestycję warunków, unormowanych w przepisach odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Z analizy terenu wynika, że działka inwestora o nr [...] położona jest: w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Pojezierze S.", w obszarze Natura 2000 "Puszcza A." i w obszarze Natura 2000 "Pojezierze S.". Teren inwestycji objęty jest więc ochroną przyrodniczą. Organy obydwu instancji problematyki ochrony przyrody nie omówiły uważając, że skoro Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. nie zajął stanowiska na piśmie, to uważa się na podstawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p., że dokonał pozytywnego uzgodnienia. Sąd nie zgadza się z taką interpretacją art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Nie zajęcie stanowiska, w terminie 21 dni, przez RDOŚ, jako organu profesjonalengo w w zakresie ochrony przyrody, nie zwalnia organu administracji wydającego decyzję ustalającą warunki zabudowy od oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na terenie inwestycji obowiązuje (co nie jest sporne) Uchwała Nr XII/94/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22.06.2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie" (Dz.U. W.P. 2015.2122). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, a w § 4 ust. 1 pkt 4 stanowi, że zakazuje się "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu..." poza wyjątkami. Nie ulega wątpliwości, że utwardzenie ternu na pow. ok. 3000 m2 jest związane z pracami ziemnymi, na co zwrócił też uwagę PINB w S. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].11.2016 r. Zdjęcia dołączone przez Skarżących (k. 95), a dotyczące prac wykonywanych przez inwestora w ostatnich tygodniach (bez czekania na stosowne decyzje) obrazują zniwelowany teren, zdjętą nawierzchnią warstwę ziemi jako czynności przygotowawcze do ułożenia płyt betonowych. Organy nie zajęły się oceną obowiązywania zakazu, zamieszczonego w § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały Sejmiku w stosunku do robót, jakie mają być wykonywane do utwardzenia 3000 metrowego terenu. Organy nie wypowiedziały się także, czy inwestycja nie będzie naruszała ustawy o ochronie środowiska, skoro działka znajduje się w obszarze "Natura 2000 – Puszcza A." i "Natura 2000 – Pojezierze S.". Sąd zwraca uwagę, iż rzeczywistą intencję wnioskującego o wydanie warunków zabudowy można wysnuć z ustalenia stanu faktycznego terenu inwestycji. Obowiązek taki wynika z art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, który mówi, że właściwy organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Jak wspomina PINB w S. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].11.2016 r. Z. M. kilkakrotnie podejmował już starania w Starostwie w S. o uzyskanie pozwolenia na utwardzenie terenu, który w niniejszej sprawie jest kwestią sporną. Zatem, przeprowadzając ponowne postępowanie administracyjne Wójt Gminy G. weźmie pod uwagę powyższe wskazówki w celu uniknięcia błędów w kolejnej decyzji. Przed jej wydaniem organ zwróci się do organów uzgadniającym, w tym do RDOŚ o wydanie opinii i uzgodnień. Jeżeli Dyrektor Ochrony Środowiska znowu pominie milczeniem zapytanie Wójta (co można skomentować jako przykre uchylanie się od zajęcia stanowiska organu kompetentnego), to organ I instancji będzie zobowiązany dokonać samodzielnej oceny spełnienia przez inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ponieważ stan faktyczny i prawny nie zostały wyjaśnione w omówionym powyżej zakresie, a wskazane uchybienia proceduralne mogą mieć istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, mając na względzie treść art. 145 § 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 t.j.).