II SAB/Po 92/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku J. J. z dnia 10 czerwca 2016 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala wniosek w przedmiocie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, V. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. J. działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w formalnym załatwieniu sprawy - żądania strony z dnia 10.06.2016 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną WINB znak [...] z dnia [...] lipca 2001 r., którą organ II instancji utrzymał w mocy decyzję PINB dla powiatu p. znak: [...]z dnia [...] czerwca 2001 r. (art. 149 kpa) i stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 kpa - upływ 5 lat) Skarżący wniósł o : 1. wydanie stosownego orzeczenia przez WINB bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ppsa, . 2. uwzględnienie skargi na bezczynność WINB przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez WINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), 3. stwierdzenie, że WINB dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa), 4. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie - bezczynność organu - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § la ppsa), . 5. przyznanie od WINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2 ppsa), . 6. zasądzenie od WINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...] zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (lx stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej [...] zł). W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Powyższa sprawa sądowoadministracyjna jest wynikiem następującego postępowania przed organami administracji. Pismem z dnia 10 czerwca 2016 r.- data wpływu do organu- 13 czerwca 2016 r. J. J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania z urzędu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną WINB z dnia [...] lipca 2001 r. o wskazanym numerze, którą organ utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2001 r. i żądaniem stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Powyższy wniosek został przekazany według właściwości do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten pismem z dnia 13 lipca 2016 r. kierowanym do pełnomocnika poinformował, że nie stwierdza podstaw do wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie już ostatecznie zakończonej. Na powyższe pismo zostało złożone zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który to organ postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2016 r. z powołaniem na przepis art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że pismo WINB z 13 lipca 2016 r. nie stanowi aktu administracyjnego bowiem nie spełnia wymogów jakim powinno odpowiadać postanowienie. Pismo to można potraktować jako czynność informacyjną organu administracji publicznej, który może działać i w takiej formie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ) dalej jako P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest, bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania w ustawowym terminie. Istotą skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie to - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Obecna treść art. 149 § 1 P.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w punkcie 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, teza 2, Lex 2016). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność organu i niezałatwienie sprawy związanej z wnioskiem z dnia 10.06.2016 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania oraz sposoby wznowienia postępowania reguluje szczegółowo i wyczerpująco Rozdział 12 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z Art. 147 kpa Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Natomiast Art. 149. § 1 kpa stanowi, że Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, a § 2 cyt. art., że postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dalej § 3. określa, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Konstrukcja art. 149 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania poprzedza sprawdzenie warunków formalnych wniosku, tj. czy wniesiony został w terminie i czy oparty został na ustawowych podstawach. We wstępnej fazie postępowania nie jest dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia. Tymczasem w stanie faktycznym organ nie rozpoznał wniosku strony w przedmiocie wznowienia postępowania zgodnie z regułami rozdziału 12 kodeksu postępowania administracyjnego , ale skierował pismo, któremu jak trafnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie można przypisać cech postanowienia.. To oznacza, że podanie strony z 10 czerwca 2016 r. do chwili obecnej nie zostało rozpoznane, a organ pozostaje w bezczynności. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na zasadzie art. 149 § 1 pkt.1 p.p.s.a orzekł jak w pkt. I wyroku .W ocenie Sądu nie można stwierdzić jak chciałby skarżący, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W opinii Sądu w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. W rozpoznawanej sprawie, mając na względzie charakter sprawy oraz fakt, że organ podejmował czynności mające na celu rozpoznanie wniosku, Sąd uznał, że bezczynność organu nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (pkt III sentencji wyroku). Sąd nie stwierdził również podstaw do orzeczenia z urzędu o wymierzeniu organowi sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku), i wobec braku stwierdzenia rażącej bezczynności nie uwzględnił żądania skarżącego w tym zakresie. Kosztami całego postępowania Sąd obciążył organ na zasadzie art. 200 p.p.s.a uznając skargę w znacznej części za uzasadnioną.