II OSK 856/17

Dnia 19 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 703/16 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w N. (dalej jako "Spółka") na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2001 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha udzielił Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" z siedzibą w L. warunkowego pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych przy ul. Górniczej w Wałbrzychu. Decyzja ta została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] czerwca 2002 r. Powyższą decyzją zmieniającej warunkowego pozwolenia na użytkowanie udzielono Spółce. Decyzją z [...] maja 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wałbrzycha stwierdził z urzędu wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] marca 2001 r. zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] czerwca 2002 r. Organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z [...] września 2015 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] marca 2001 r. w części zobowiązującej do zapewnienia nadzoru inwestorskiego oraz do uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie. Organ I instancji wyjaśnił, że art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy sytuacji, w której została wydana decyzja zastrzegająca dopełnienie przez stronę określonego warunku. Niedopełnienie warunku w wyznaczonym terminie stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzją z [...] marca 2001 r. zobowiązano m.in. do zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r. Warunki te nie zostały dopełnione. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane") w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego organ może uzależnić jego użytkowanie od wykonania w oznaczonym terminie robót budowlanych, bądź określić warunki użytkowania obiektu budowlanego. Decyzja udzielająca warunkowego pozwolenia na użytkowanie, zawierała warunek sprowadzający się do zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo odkodowały "zapis" zawarty w decyzji z [...] marca 2001 r. uznając go za warunek, który nie został zrealizowany. Przepisy prawa materialnego zastosowane w sprawie przewidują wydanie pozwolenia na użytkowanie z możliwością jednoczesnego określenia warunków użytkowania tego obiektu albo też z uzależnieniem jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego), względnie stwierdzenia, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem (art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego). W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2001 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha wskazał, że ,,...z uwagi na specyfikę obiektu w trakcie dalszej realizacji budowy składowiska należy przestrzegać nakazów wymienionych na wstępie niniejszej decyzji". Dalej organ wskazał, że ,,pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych objętych wydanym pozwoleniem na budowę istnieją przesłanki do tego, aby wydać warunkowe pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, w związku z czym na mocy przepisu art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wydano niniejszą decyzję pozwolenia na użytkowanie, pod warunkiem zakończenia pozostałych robót w terminach j.w.". W ocenie Sądu I instancji, analiza treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzi do przyjęcia stanowiska, że zostało ono udzielone pomimo niewykonania wszystkich robót objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ uznał, że możliwe jest przystąpienie do użytkowania. Zdaniem Sądu I instancji, sytuacja ta mieści się w hipotezie normy z art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto Prezydent Miasta Wałbrzycha dostrzegając specyfikę obiektu, na który udzielił pozwolenia na użytkowanie nakazał prowadzenie dalszych robót, zmierzających do zakończenia inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę pod warunkiem przestrzegania nakazów wymienionych na wstępie decyzji i jak podano w końcowej części uzasadnienia ,,pod warunkiem zakończenia pozostałych robót w terminach j.w.". Dodatkowym potwierdzeniem takiego rozumienia treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wskazanie w podstawie prawnej art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że Prawo budowlane daje podstawy do zawarcia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie warunku, a w przypadku jego niedopełnienia zastosowanie znajdzie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987, dalej jako "ustawa o odpadach"). Ustawa ta zawiera definicję zamknięcia składowiska i rozstrzyga o przesłankach zakończenia rekultywacji. Prowadzenie składowiska odpadów jest tego rodzaju działalnością, która podlega rygorom wielu aktów prawnych w tym m.in. Prawa budowlanego i ustawy o odpadach. Nie można jednak zakładać, że regulacje wynikające ze wskazanych ustaw wykluczały się wzajemnie. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu, że organ nadzoru budowlanego doprowadził do zamknięcia składowiska, chociaż nie był do tego uprawniony Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, polegającą na pominięciu, że norma z tego przepisu zawiera trzy odrębne rodzaje warunkowego pozwolenia na użytkowanie. Ewentualne wprowadzenie warunku w postaci określenia terminu jest zastrzeżone wyłącznie dla sytuacji konieczności wykonania robót budowlanych. Doprowadziło to do przyjęcia błędnego stanowiska przez Sąd I instancji, że określone w pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów w Wałbrzychu ostateczne terminy składowania i rekultywacji odpadów stanowią termin wykonania robót budowlanych, których Spółka nie zrealizowała. W ocenie Spółki, okres i sposób składowania odpadów oraz rekultywacji składowiska dotyczą sposobu zagospodarowania już wybudowanego i przyjętego do użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, a więc nie dotyczą procesu budowlanego, z którym wiąże się wykonanie robót budowlanych. Doprowadziło to do zaaprobowania niewłaściwego zastosowania przez organy art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i oddalenia skargi. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 151 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji w ślad za organami obu instancji, że określone w pozwoleniu na użytkowanie ostateczne terminy składowania i rekultywacji odpadów na składowisku odpadów w Wałbrzychu stanowią warunek, o którym stanowi art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.. Zdaniem Spółki, pozwolenie na użytkowanie zawiera jedynie terminy z zakresu eksploatacji już wybudowanego i przyjętego do użytkowania obiektu budowlanego, jakim jest składowisko odpadów na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Oznacza to, że Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę Spółki. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Jeżeli natomiast właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki wskazane w art. 59 ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót (art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego). Nie ulega przy tym wątpliwości, że niewykonanie w oznaczonym terminie nałożonego obowiązku realizacji robót budowlanych, od których wykonania zostało uzależnione pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na zasadzie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu niedopełnienia przez stronę warunku zawartego w tej decyzji. Jest to tzw. klauzula dodatkowa zawarta w osnowie decyzji administracyjnej. Stanowisko skargi kasacyjnej w tej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych, Sąd I instancji powinien przede wszystkim ocenić, czy warunek wskazany w warunkowym pozwoleniu na użytkowanie udzielonym decyzją Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] marca 2001 r. był warunkiem, o którym stanowi art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Spółki, wskazany tam obowiązek zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r., nie jest obowiązkiem od którego wykonania zostało uzależnione pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Tego rodzaju stanowisko nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że decyzja z [...] marca 2001 r. jest decyzją udzielającą warunkowego pozwolenia na użytkowania, co wynika wprost z jej osnowy oraz podstawy prawnej. Nie budzi również wątpliwości, że wykonanie obowiązków zakończenia składowania odpadów jak i zakończenia rekultywacji, uzależnione zostało od zachowania określonego terminu, co koresponduje z art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto, decyzja Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] marca 2001 r. jest decyzją ostateczną, która nie została skuteczne podważona przez Spółkę ani przez jej poprzednika prawnego. Jeżeli Spółka kwestionuje, że obowiązki wynikające z decyzji z [...] marca 2001 r. nie są obowiązkami, o których mowa w art. 59 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, to powinna przede wszystkim podważyć decyzję nakładającą te obowiązki, bowiem niedopuszczalna jest weryfikacja ostatecznej decyzji udzielającej warunkowego pozwolenia na użytkowanie na etapie kontroli legalności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na użytkowania. Tego rodzaju rozstrzygnięcie godziłoby bowiem w pewność obrotu prawnego i stwarzało nieprzewidziany przepisami mechanizm nadzwyczajnej kontroli decyzji ostatecznej. Nie można jednocześnie przyjąć, że decyzja udzielająca warunkowego pozwolenia na użytkowanie jest decyzją wydaną w granicach tej samej sprawy administracyjnej, co decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na użytkowania. O ile tożsame są podmioty obu tych stosunków administracyjnych, o tyle różne będą ich przedmioty i podstawa prawna, co uniemożliwia przyjęcie, że jest to ta sama sprawa w znaczeniu materialnoprawnym. Niezależnie jednak od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko Sądu I Instancji, że obowiązek zakończenia składowania odpadów jak i obowiązek zakończenia rekultywacji, są warunkami, od których spełnienia w zakreślonym terminie uzależnione zostało przedmiotowe warunkowe pozwolenie na użytkowanie. Stanowisko Spółki opiera się na założeniu, że wskazane wyżej obowiązki są obowiązkami regulowanym przepisami ustawy o odpadach. Kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie. Nie ma bowiem przeszkód, żeby określone obowiązki regulowane były odrębnie na gruncie dwóch różnych aktów materialnego prawa administracyjnego. Czym innym są bowiem warunki prowadzenia określonych robót budowlanych mających doprowadzić do zamknięcia składowiska i zakończenia rekultywacji, a czym innym warunki dokonania tych czynności z punktu widzenia regulacji ustawy o odpadach. W tej sprawie mamy do czynienia z nałożeniem obowiązku wykonania określonych robót budowlanych zmierzających do zamknięcia składowiska i zakończenia rekultywacji, od których wykonania uzależnione zostało uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Niewykonanie tych robót w zakreślonym terminie skutkowało stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji o warunkowym pozwoleniu na użytkowanie , na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał bowiem w tej sprawie prawidłowej wykładni art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji nie naruszył również art. 134 § 1 p.p.s.a. prawidłowo orzekając we wskazanych wyżej granicach materialnoprawnych kontrolowanej sprawy administracyjnej. Stąd też skarga Spółki wniesiona do Sądu I instancji podlegała oddaleniu, o czym Sąd ten trafnie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.